Proje Değerlendirme ve Kamu Sektörü Yatırım Kararları Glenn P. Jenkins Queen’s Üniversitesi, Kanada Doğu Akdeniz Üniversitesi, Kıbrıs 29 Şubat 2008

Sunumun ana hatları I. Kamu Yatırım Hazırlıkları Alanında Uluslararası Tecrübe MALEZYA 1971 senesinde başlamıştır KANADA 1974 senesinde başlamıştır II. Vaka analizi: Proje Değerlendirme Sürecinin Uygulanması

2 I- Kamu Yatırım Hazırlıkları Alanında Uluslararası Tecrübe

3 İyi bir Kamu Yatırım Programının Bileşenleri Politikaya Yönelik Stratejik Yönlendirme Merkezi idarenin politikaların belirlenmesinden sorumlu bakanlıkları ile icracı bakanlıklar arasında koordinasyonun sağlanması Yatırımın seçilmesi ve onaylanması Politika sonuçlarının uygulanması ve değerlendirilmesi

4 Yatırım Planlaması: Malezya Sistemin beyni, Başbakanlığa bağlı Ekonomik Planlama Birimi’dir. Politikayla ilgili olarak, Ekonomik Planlama Birimi ile icracı bakanlıklar arasında yakın koordinasyon mevcuttur Federal Bakanlıklar ve Eyalet Hükümetleri, Ekonomik Planlama Birimi tarafından oluşturulmuş metodolojileri kullanarak, projelerin değerlendirilmesinden sorumludurlar Sistemde, Başbakanlığa bağlı Uygulama ve Koordinasyon Birimi’nin projeleri yakından izlemesi esastır Emphasis on results – Sonuçlara vurgu – yüksek ekonomik büyüme hedeflerine ulaşılabilmesini teminen uygulamanın yakından izlenmesinin yanı sıra yatırımda verimliliğinin vurgulanması

5 Malezya Kalkınma Planlama Sistemi Bakanlar Kurulu Ulusal Planlama Konseyi (UPK) Ulusal Kalkınma Planlama Komitesi (UKPK) Ekonomik Planlama Birimi (EPB) Kurumlar Arası Planlama Grubu (KAPG) Ulusal Eylem Konseyi Uygulama ve Koordinasyon Birimi Federal Bakanlıklar ve Kurumlar Eyalet Hükümeti Taslak Politika TaslakGenel Çerçeve genelgeler Teklifler Sekreterlik

6 Analitik Becerilerin Geliştirilmesi : Malezya İdari (Yönetim) kadrodaki her yetkili, memuriyette geçen her 4 sene sonunda Ulusal Kamu Yönetimi Enstitüsünde (INTAN) bir sene süreyle eğitim görür ile 1990’lı yıllarda uygulanan müfredat programı, 8 haftalık Proje Planlaması ve Değerlendirmesi ve Proje Yönetimine ilişkin benzer kursları içermektedir. Stratejik planlama sürecine aşırı yoğunlaşılması yüzünden, projelerde kötü sonuçların alınması sebebiyle 1990’lı yıllarda zayıflayan ön yatırım değerlendirme sürecine odaklanılmıştır. Bu zayıflığın varlığı kabul edilmiştir. Hükümet, 2008 senesi için Ulusal ve Eyalet EPB’lerinin 100 üyesinin Bütünleşik Yatırım Değerlendirme ve Proje Yönetimi alanında yetiştirilmesini kararlaştırmıştır.

7 Yatırım Planlaması: Kanada Yıllık bütçe, mali disiplinin korunması ve politika alanında hükümetin gerçekleştirdiği yönlendirmenin devamı için gerekli merkezi bir araçtır Politika alanında yönlendirme (Başbakan, Maliye Bakanı, Hazine Kurulu Başkanından oluşan) Öncelikler ve Programlar Kabine Komitesi eliyle sağlanmaktadır İcracı Bakanlıklara bütçeden ayrılan ödenekler Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir. Fiili projelerin seçimi İcracı Bakanlıklarca gerçekleştirilir. Önemli yatırım harcamalarının tümü İcracı Bakanlıklarca değerlendirilmeli ve Hazine Kurulu Sekreterliği ve Maliye Bakanlığı Müşterek Komitesi tarafından onaylanmalıdır. Her Merkezi veya Sektörel Bakanlığının kendi Değerlendirme Şubesi bulunmaktadır. Hem Ön Değerlendirme hem de Yatırım Sonrası Değerlendirme gerçekleştirirler. Uygulamanın izlenmesi sektörel bakanlıkları eliyle gerçekleştirilirken, mali izleme ise Baş Denetçilik ofisi ile birlikte Hazine Kurulu Sekreterliği tarafından gerçekleştirilir.

8 Yatırım Planlaması: Kanada Hazine Kurul Sekreterliği yatırımların değerlendirilmesinde uygulanacak kılavuz ilkeleri çıkartır. Hemen hemen her tür proje ve program için artık, sektörlere özel değerlendirme kılavuz ilkeleri belirlenmiş durumdadır Örneğin, Kanada Maliyet-Fayda Kılavuz İlkeleri: Düzenleyici Teklifler (2007 senesi Ekim ayında çıkartılmıştır)

9 Kanada Maliyet-Fayda Analizi Rehber İlkeleri: Düzenlemeler 1. ADIM Sorunların, Risklerin Tanımlanması ve Referans Hattının Durumunun Belirlenmesi 1.1 Artımlı etkiler 1.2 Referans Senaryonun oluşturulması (proje olmaksızın) 2. ADIM Hedeflerin Belirlenmesi 3. ADIM Alternatif Seçeneklerin Geliştirilmesi

10 Kanada Maliyet-Fayda Analizi Rehber İlkeleri: Düzenlemeler 4. ADIM Her bir Alternatif Seçene için Maliyet-Fayda Değerlendirmesi 4.1Önemli Etkilerin Belirlenmesi 4.2Faydaların Ölçülmesi 4.3Maliyetlerin Ölçülmesi 4.4Kriterler 4.5Maliyet-Etkinlik Analizi 4.6Paydaşlar Üzerindeki Etkiler 4.7İndirim Oranları 4.7.1İndirim Oranına Rasyonel Yaklaşımlar 4.7.2Kanada için İndirim Oranı 4.7.3Yıllık Maliyet ve Faydalar 5. ADIM Muhasebe Tablosunun Hazırlanması 5.1Maliyet-Fayda Analizi 5.2Paydaş Analizi

11 Analitik Becerilerin Geliştirilmesi:Kanada Kanada üniversitelerinin İktisat ve Kamu Yönetimi bölümlerinde okutulan lisans ve lisansüstü öğrenim programlarında, yatırım değerlendirme alanında bir veya daha fazla derse yer verilmektedir Hazine Kurulu Kılavuz İlkeleri, proje değerlendirme çalışması gerçekleştirmek isteyenler için iyi bir eğitim araçları seti oluşturmaktadır. Kamu sektörü yatırımlarının değerlendirilmesinde sıklıkla özel sektörden danışmanlık hizmeti alınmaktadır Bu danışmanlar, Hazine Kurulunun belirlediği kuralları takip etmek konusunda oldukça teşvik edilmektedirler. Ayrıca, bu alanda yaşanan rekabet, özel sektörün, zamanla, analiz kalitesini arttırmasına yol açmaktadır

12 Stratejik Yönlendirme Politikalar Koordinasyon Uygula- ma MALEZYA Bakanlar Kurulu MB MED Merkez Bankası UPK UKPK EPB ŞİLİ Bakanlar Kurulu Planlama Bakanlığı Proje seçimi KANADA Politika ve Programlar Komisyonu Proje Seçimi MB Hazine Kurulu Katı Esaslar ve Mali Hadler Mali Hadler Bütçe Komitesi Kılavuz İlkeleri Bakanlar Kurulu Sektörel Bakanlıklar Sektörel Bakanlıklar Proje seçimi Sektörel Bakanlıklar Eyalet Hükümetleri

13 Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar Kamu sektöründe kurumsal yapı çeşitliliği söz konusudur ancak, başarılı olabilmek için bürokrasinin, proje fikirlerini yüksek kalitede değerlendirmesini sağlanması konusunda teşvik edilmesi gerekmektedir. Malezya’da uygulamada zorluklar içeren başarısız bir projenin üstlenilmesinden çekince duyulur. Kurumlar, UKB’ine yakalanmak ve proje müdürlerinin ceza almasını istemezler. Bu sistem, proje uygulama beceri ve kabiliyetlerine oldukça vurgu yapan bir sistem olmakla birlikte, bu, her zaman için paranın iyi değerlendirildiği anlamına gelmemektedir.

14 Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar Kanada, hükümetin aldığı kararlar bakımından oldukça ademi merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Başarısız bir proje hazırlık ve değerlendirme çalışması gerçekleştirmiş bir Bakanlığa karşı uygulanacak başlıca müeyyide, söz konusu yatırımların onay sürecinin hazine Kurulu ve Maliye Bakanlığı tarafından geciktirilmesidir. Kanada’da bürokratların çekincesi, projenin başarısız olacağı ve Baş Denetçi (BD) tarafından bu başarısızlık hakkında büyük çapta kamuoyu oluşturacak olmasıdır. Baş Denetçilik ofisi ülkedeki en yetenekli iktisatçı ve proje değerlendirme uzmanlarından oluşan personel ve danışmanlara sahiptir. Bunlar, sürekli şekilde yatırım sonrası değerlendirmeler gerçekleştirirler. Baş Denetçilik oldukça saygın bir makamdır. Baş Denetçilik ofisinin, kamu sektöründe büyük miktarda kaynağın heba olmasına yol açan yatırımların kanıtlarıyla ortaya koyması sebebiyle, hükümetlerin seçimleri kaybetmeleri dahi söz konusu olmuştur. Baş Denetçilik raporuna göre, çalışmalarında yetersiz bulunan devlet memurların görevden alınabilmekte ya da rütbesi indirilebilmektedir.

15 Uluslararası Tecrübeden Elde Edilen Sonuçlar Kamu sektörü yatırımlarına yönelik proje değerlendirme sisteminin uygulanmasındaki ön şartlardan birisi de, en azından özel sektör danışmanlarını gerekti gibi sevk ve idare becerisine sahip, uygun eğitimden geçirilmiş analiz uzmanlarından oluşan çekirdek kadro oluşturulmasıdır Reform sürecine, devlet görevlilerinin beceri tabanının geliştirilmesinden başlanmalıdır Genellikle, yatırım değerlendirme sistemi ancak, politika yapıcılarının modern yatırım değerlendirme tekniklerinin faydalarına ikna olmalarından sonra uygulanacaktır Çalışmayı gerçekleştirecek bir kısım personel eğitilmeden, yeni sistemlerin uygulanmasında genellikle isteksiz kalınmaktadır.

16 II- Vaka Analizi: Bütünleşik Proje Değerlendirme

17 Temel Gerçekler: Büyükşehir Su İşleri ve Kanalizasyon Sistemleri İdaresi (BSİKSİ) Güney Manila yöresini, Filipinlerin fenni içme suyu ihtiyacı en fazla artış gösteren yöresi olarak belirlemiştir. Projenin hedefi, yöredeki konutların %85’ine yeterli miktarda kaliteli içme suyu sağlamanın yanı sıra yörede yeterli temiz su ve fenni kanalizasyon sistemi bulunmamasından kaynaklanan sağlık problemlerinin iyileştirilmesidir. İlk yatırım maliyetinin yüzde 63’lük kısmı Asya Kalkınma bankası ve diğer finans kuruluşları tarafından karşılanırken, ilk yatırım maliyetinin geri kalan kısmı BSİKSİ tarafından karşılanmıştır Yatırımın 2004 senesinde tamamlanacaktı. Projenin beklenen işletim ömrü 30 senedir. Örnek Vaka: Güney Manila Su Dağıtım Projesi

18 Güney Manila Su Dağıtım Projesi Projenin Öngörülen Sonuçları: Tahmini toplam maliyet: milyon 1990 Filipin Pezosu. Mali analiz sonuçları: %9’luk reel indirim oranı uygulandığında, -77,76 milyon pezo tutarında marjinal negatif NBD Ekonomik analiz sonuçları: %10,3’lük reel indirim oranı uygulandığında, 2.117,87 milyon pezo tutarında pozitif ekonomik NBD Projedeki yeni genişlemeler için başabaş fiyat yaklaşık 5,2/m 3 pezodur.  Proje, ekonomik açıdan potansiyel olarak cazip olmakla birlikte mali açıdan zayıftır. Zayıf mali sonuçlar giderilmedikçe, başarısızlık riski bulunmaktadır. Fiili Sonuç: Proje, finansal faaliyet gelirlerinin yetersiz olması sebebiyle proje, başarısız olmuştur.

19 EKONOMİK DEĞER MALİ DEĞER VERGİ ETKİSİ TÜKETİCİYE NET FAYDA NET İŞGÜCÜ FAYDALARI = + + EKONOMİK DEĞER MALİ DEĞER VERGİ ETKİSİ TÜKETİCİYE NET FAYDA NET İŞGÜCÜ FAYDALARI = +

20 Net Faydaların Dağılımsal Analizi Ekonomik/Finansal ve Dağıtımsal Analiz arasında Uzlaşı: İNDİRİM ORANLARI Mali%9%9 Ekonomik%10,3 %10,3’lük reel indirim oranı ile Ekon. NBD = % 10,3’lük reel indirim oranı ile Mali NBD + % 10,3’lük reel indirim oranı ile Belir. NBD 2.117,87=-442, ,47 =2.117,87 Net Fayda Toplamının Dağılımı: Yoksul kesimler için potansiyel anlamda yüksek faydalar. Hükümet Bedelsiz Kullanıcılar Bedelli Kullanıcılar Mühendislik Hizmetleri Su Satıcıları %10,3’lük reel indirim oranı ile Belir. NBD ,

21 PROJE KARAR KRİTERLERİ ÖZETİ: 1. Mali NBD 2. Mali İGO 3. Yıllık BSO’ları 4. BSO’ları 5. Ekonomik NBD 6. Ekonomik İGO 7. Paydaşlar üzerindeki etkinin BD’i 8. Yukarıda sayılan göstergelerin her 9. biri için kabul edilemez sonuç olasılığı 10. (risk simülasyonu) Proje Sahibi Açısından Bankacılar Açısından Ülke Açısından Dağılım Analizi Risk Analizi

22 Analiz Yapısı Şekil 1:

23 Şekil 2 : Ekonomik Analiz Birinci Adım: Ulusal Ekonomik Parametreler: a. Sermayenin Ekonomik Fırsat Maliyeti b. Döviz Primi (Manila Su Temin Projesi için yapılan diğer bir çalışmadan alınmıştır) + İkinci Adım: Aşağıda sayılanlar bakımından Ekonomik Çevrim Faktörleri: a. Suyun ekonomik değeri (Tablo 12) b. Aşağıda sayılanlar dahil Proje Girdileri; Yatırımlar İşletme Giderleri İşgücü İşletme Sermayesi c. Çevrim Faktörlerinin Özeti (Tablo 13a-13b) Ekonomik Maliyet ve Fayda Tablosu (Tablo 14) (Reel Mali Nakit Akış Tablosuna Uygulanmıştır)

24 Şekil 3: Dağılım Analizi A. Net Reel Ekonomik Kaynak Akışı (Tablo 14) B. Neet Reel Mali Kaynak Akışı (Tablo 8) C. Dışsallık Net Kaynak Akışı (Tablo 15) D. Dışsallık Dağılımı (Bugünkü Değer) (Tablo 16) E. Ekonomik ve Mali Analiz Uzlaşısı: (Tablo 17) - (Eksi) (Getiriler)

25 Şekil 4: Risk Analizi A. Duyarlılık Analizi (Tablo 18 ve 19) B. Risk Değişkenleri (Tablo 20) C. Sonuçlar (Tablo 21, Şekil 1 ve 2)