SİSTEMİMİZDE DIŞ DENETİM KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİMİZDE DIŞ DENETİM VE SAYIŞTAY'IN ROLÜ Sevgi Temurtaş Raziye Topçu Kader Eliaçık

Kamu Mali Yönetim Anlayışındaki Değişiklikler Makro Mali Disiplinin Sağlanması Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması Dağıtılan kanakların verimli ve etkin kullanımı Etkin bir hesap verme sorumluluğu sisteminin kurulması

Mali Yönetim Anlayışındaki Değişiklikler Bütçeleme Anlayışındaki Değişim Bütçe Kapsamının Genişlemesi Çok Yıllı Bütçe Uygulaması Performans Esaslı Bütçeleme Stratejik Planlama Anlayışı Parlementonun Bütçe Sürecindeki Rolünün Değişimi Mali Yönetimde Saydamlık Hesap Verilebilirlik Muhasebe Sistemi Değişikliği Tahakkuk Bazlı Muhasebe İç Kontrol Sistemi Dış Denetim ve Denetim Anlayışındaki Değişim

Hesap Verme Sorumluluğu Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak • elde edilmesinden, • kullanılmasından, • muhasebeleştirilmesinden, • raporlanmasından • kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.

Hesap Verme Sorumluluğu Siyasi hesap verme sorumluluğu Yönetsel hesap verme sorumluluğu Mali hesap verme sorumluluğu

Sayıştaylara Duyulan İhtiyaç Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Beyannamesi Madde 14. - Tüm yurttaşların bizzat ya da temsilcileri aracılığı ile verginin gerekliliğini belirlemeğe, vergilemeyi serbestçe kabul etmeye, vergi gelirlerinin kullanılmasını gözlemeye ve verginin miktarını, matrahını, tahakkuk biçim ve süresini belirlemeye hakkı vardır. Madde 15. - Toplum, her kamu görevlisinden, göreviyle ilgili hesap sorma hakkını haizdir.

• Bütçe Hakkının Parlamentolara Geçmesi Sayıştaylara Duyulan İhtiyaç • Bütçe Hakkının Parlamentolara Geçmesi • Bütçenin Denetlenmesi İhtiyacı • Parlamentonun Yapısal Sınırlılıkları • Uzman Bir Kuruluş Olarak SAYIŞTAY

• İki tür Sayıştay örgütlenmesi mevcuttur. Dünya Sayıştayları • Sayıştaylar, halkın ödediği vergilerin halk yararına kullanımını sağlamak için parlamentolar adına denetim yapmak üzere kurulmuşlardır. • İki tür Sayıştay örgütlenmesi mevcuttur. – Ofis Tipi Sayıştaylar (Anglo - Sakson) – Yargı Tipi Sayıştaylar (Kıta Avrupası) • Türk Sayıştayı, yargı tipi Sayıştay olarak kurulmuştur.

1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu ilişkisi

1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu • Kamu mali yönetiminin Anayasası olarak bilinirdi. • Bütçe, sorumlular ve sorumluluk, kamu hesapları, kamu harcamalarına ilişkin temel hususları içerir. • Genel ve katma bütçeli idarelerin bütçelerini kapsar. • Hesap verme sorumluluğu saymanın sorumluluğu olarak belirlenmiştir. • Sayman ayrıca yaptığı mali işlemlerin tamamının mevzuata uygunluğundan da sorumludur. (Tahakkuk memuru ve bazı hallerde diğer görevliler de sorumluluğa ortaktır) • Sayıştaya karşı asıl sorumlu saymandır.

• Denetimin önemli bir kısmı yargısal karar ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu • 1050 sayılı Kanundaki düzenlemeler dikkate alınarak hazırlanmıştır. • Denetim alanı 1050 sayılı Kanuna uygun tanımlanmıştır. • Denetim saymanlık hesabı üzerine kurulmuş ve sorumluluk saymana aittir. • TBMM ye rapor sunma Genel Uygunluk Bildirimi dışında istisnadır. • Denetimin önemli bir kısmı yargısal karar ile sonuçlanmaktadır. • Yargılama sonucunda tazmin veya beraat kararı verilir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ilişkisi

Yeni Sayıştay Kanununa Neden İhtiyaç Duyuldu? • Kamu Mali Yönetim Anlayışındaki Değişiklikler Getirdiği Zorunluluklar • Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum ve Ulusal Program • Acil Eylem Planı • Yeni Yasal Düzenlemeler

Dış Denetime İlişkin Düzenlemeler • Anayasa • Lima Deklarasyonu • INTOSAI Denetim Standartları • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018) • Sayıştay Kanunu (6085) • INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberleri • Avrupa Birliğine Aday Ülke Sayıştaylarına İlişkin Tavsiyeler • SIGMA’NIN Yüksek Denetim Kurumları Kıyaslama Listesi

Yasal Çerçeve Anayasa Madde 160: Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz.

Yasal Çerçeve Anayasa Madde 160: Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır. Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır. Sayıştayın kuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları, ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan ve üyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.

LİMA DEKLARASYONU • Kamu kaynaklarının yönetimi bir güveni temsil ettiğinden, denetim kavramı ve denetimin yapılışı kamu mali yönetiminden ayrı düşünülemez. • Denetimin kendisi bir amaç değildir. • Ancak; hesap vermekle yükümlü olanların sorumluluğu kabul etmelerini sağlamak, tazmin ettirebilmek veya benzer ihlalleri engellemek veya en azından güçleştirmek için girişimde bulunmak amacıyla; kabul edilen standartlardan sapmaları ve mali yönetimde hukukilik, verimlilik, etkililik ve tutumluluk ilkelerindeki ihlalleri her bir durum için, düzenleyici eylemleri hayata geçirmeyi mümkün kılacak kadar erken bir zamanda ortaya çıkarmayı amaçlayan düzenleyici bir sistemin vazgeçilmez bir parçasıdır.

INTOSAI DENETİM STANDARTLARI Mesleki Etik Kuralları Temel Önermeler Genel Standartlar Çalışma Standartları Raporlama Standartları

Avrupa Uygulama Rehberleri • Denetime Hazırlık • Denetim Kanıtı Elde Edilmesi • Denetimin Tamamlanması • Performans Denetimi • Diğer Konular

AB’ nin Sayıştayların İşleyişi İle İlgili Tavsiyeleri • Yasal Çerçeve • Denetim Standartlarının Uyarlanması, uygulanması • Bir Denetim Kurumunun Yönetimi • İç Kontrolde Sayıştayların Rolü

5018 sayılı Kanuna Göre Dış Denetim • Sayıştayın denetim alanı genişlemiştir • Dış denetim Sayıştay tarafından TBMM adına yapılır • Uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun gerçekleştirilir • Düzenlilik ve performans denetimi şeklinde iki türü vardır • Denetim sonuçları düzenli olarak parlamentoya raporlanır.

5018 sayılı Kanuna Göre Dış Denetim Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde; Yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.

5018 sayılı Kanuna Göre Dış Denetim • Genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak; • Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetim • Kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti • Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir.

6085 sayılı Kanun • Kanunun amacı kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde; • Kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılacak denetimleri , • Sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme bağlanmasını ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak üzere • Sayıştayın kuruluşunu, işleyişini, denetim ve hesap yargılaması usullerini, … düzenlemektir.

6085 sayılı Kanunda Denetimin Genel Esasları • Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir. • Denetim genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak yürütülür. • Sayıştay ve denetçiler denetim faaliyetini bağımsız ve tarafsız olarak yürütür. Sayıştaya denetim görevinin planlanması, programlanması ve yürütülmesinde talimat verilemez. • Denetimler, güncel denetim metodolojilerinin uygulanmasında gerekli özen gösterilerek gerçekleştirilir. • Kalite güvencesinin sağlanması için, denetimin her aşaması denetim standartlarına, stratejik planlara, denetim programlarına ve mesleki etik kurallarına uygunluğu açısından sürekli gözden geçirilir.

 Her seviyedeki denetim görevlisinin çalışması ve 6085 sayılı Kanun INTOSAI DENETİM STANDARTLARI 131. Bütün denetim türlerine uygulanabilir çalışma standartları:  …  Her seviyedeki denetim görevlisinin çalışması ve denetimin her safhası uygun bir biçimde gözetime tabitutulmalı ve belgelendirilmiş denetim çalışması kıdemli bir denetim elemanı tarafından gözden geçirilmelidir.

Denetim Alanının Genişlemesi • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunundaki İdareler • Özel Kanunlarla Kurulmuş Bulunan Kamu İdareleri • Kamu İdarelerine Bağlı veya Bu İdarelerin Kurdukları veya Ortak Oldukları Her Çeşit İdare, Kuruluş, Müessese, Birlik, İşletme ve Şirketler • Kamu İdareleri Tarafından Yapılan Tüm Kaynak Aktarımları ve Kullanımları • Kamu İdare ve Kurumlarının Yurtiçi ve Yurtdışından Sağladığı Kaynakların ve Fonların Kullanımı • Kamu Hesapları, Fonları, Kaynakları ve Faaliyetleri • Andlaşma veya Sözleşme ile Denetlenmesi Öngörülen Uluslararası Kuruluş ve Örgütlerin Hesap ve İşlemleri • Kamu Kuruluş ve Ortaklıkları (KİT)

5018 ve Aynı Zamanda 6085’e Göre Sayıştay Denetimine Tabi Kurum Ve Kuruluşlar Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareler Sosyal Güvenlik Kurumları Merkezi Yönetim Bütçesi Kapsamındaki Kamu İdareleri Mahalli idareler Genel Bütçeli İdareler Özel Bütçeli İdareler Düzenleyici Denetleyici Kurullar

Ayrıca 6085’e Göre Sayıştay Denetimine Tabi Kurum Ve Kuruluşlar KİT Kamu Şirketleri Diğer kamu idareleri ve her türlü kaynak kullanımları

Sayıştayın Görevleri Denetim Görevi Yargılama Görevi

• Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli Denetim Standartlarına Uygun Denetim Yaklaşımı Ve Sınıflandırması • Düzenlilik Denetimi  Mali Denetim  Uygunluk Denetimi • Performans Denetimi • Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasının değerlendirilmesi

“Verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi”; VET DENETİMİ (832/ Ek 10: ) Standartlara Uygun Denetim Yaklaşımı Sınıflandırması “Verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi”; “Sayıştay, denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynakları ne ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarını incelemeye yetkilidir. Bu inceleme sonuçları Sayıştay Birinci Başkanı tarafından bir değerlendirme raporuyla TBMM Başkanlığına sunulur. … ”

görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, VET DENETİMİ (685/ md: 7 ve 35) Standartlara Uygun Denetim Yaklaşımı Sınıflandırması “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği TBMM’ne sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. ... “ (6085/ md: 7-2) “Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir.” (6085/ md: 35-1-(a))

•Kamu idareleri; … stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, Stratejik Planlama/Performans Esaslı Bütçeleme (5018/9) Standartlara Uygun Denetim Yaklaşımı Sınıflandırması •Kamu idareleri; … stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. • Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. • Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar. • M.Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.

• “ Sayıştaylar performans ölçülerinin geçerliliğini Standartlara Uygun Denetim Yaklaşımı Sınıflandırması 45. Temel denetim önermeleri: • “ Sayıştaylar performans ölçülerinin geçerliliğini denetleyecek teknikler geliştirmelidir.” şartını koyar. 46. Denetçilerin giderek genişleyen denetim rolleri onları, denetlenen kurumların makul ve geçerli performans ölçüleri kullanıp kullanmadıklarını denetleyebilecek teknikler ve metodolojiler geliştirmeye iter. Denetçiler bunun için diğer disiplinlerdeki metodoloji ve tekniklerden faydalanmalıdırlar.

Organizasyon Yapısında Değişiklik Denetim, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Rapor Değerlendirme Kurulu Başkan Yardımcılığı

Sayıştayın Hazırlayacağı Raporlar • Genel Uygunluk Bildirimi • Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu • Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu • Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu • VET Raporları • KİT raporları • Diğer raporlar

Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Genel kabul görmüş uluslararası denetim standartlarına uygun olarak – Düzenlilik denetimi – Performans denetimini içerecek biçimde her yıl düzenlenir. – Varsa, VET denetim raporları ile birlikte, 13 eylül itibariyle TBMM ye sunulur. VET raporları ayrıca tamamlandıkları tarih itibariyle TBMM ye sunulabilir.

Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu • Düzenlilik ve performans denetimleri sonucunda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir. • Bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. • Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. • Denetlenen her bir kamu idaresinin denetim sonuçları bu raporun ayrılmaz bir parçasıdır.

Faaliyet Raporları Harcama yetkilileri = Birim faaliyet raporu Üst yönetici = İdare faaliyet raporu Maliye Bakanlığı = Genel faaliyet raporu İçişleri Bakanlığı =Mahalli idareler genel faaliyet raporu Sayıştay = Faaliyet raporlarını değerlendirme raporu TBMM = Siyasal ve Yönetsel hesap verme. . sorumluluklarının görüşülmesi

Faaliyet Raporları Sayıştay;  İdare faaliyet raporları  Mahalli İdareler genel faaliyet raporu  Genel faaliyet raporu Dış denetim sonuçlarını dikkate alarak Faaliyet Genel Değerlendirme Raporunu hazırlar.

Raporların Parlamentoda Görüşülmesi • Raporlar genel uygunluk bildirimi ile eş zamanlı olarak TBMM ye sunulur. (13 Eylül) • Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu, Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu ve İdarelerin Denetim Sonuçları bütçeden ve kesin hesaptan önce görüşülür. • Genel uygunluk bildirimi ve dış denetim genel değerlendirme raporu birbirinden yararlanılarak düzenlenir.

Raporların Kamuoyuna Duyurulması • Sayıştay raporları, TBMM’ne sunulduğu ve ilgili kamu idarelerine verildiği tarihten itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay Başkanı veya görevlendireceği başkan yardımcısı tarafından, kanunların açıklanmasını yasakladığı durumlar hariç kamuoyuna duyurulur. • Savunma, güvenlik ve istihbarat ile ilgili kamu idarelerinin ellerinde bulunan devlet mallarının bu Kanun uyarınca yapılacak denetimi sonucunda hazırlanacak raporların kamuoyuna duyurulmasına ilişkin hususlar; ilgili kamu idarelerinin görüşleri alınarak Sayıştay tarafından hazırlanıp Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir.

Sayıştay Kanununda Öngörülen Temel Düzenlemeler • Denetimin amaç ve kapsamının değişmesi (md.1) • AB normları ve uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarına uygun bir denetim yaklaşımı öngörülmesi (md.2, 34, 35, 36 ve 37) • Sayıştayın denetim alanının; tüm kamu idarelerini, tüm kamu kaynaklarını kapsayacak biçimde genişletilmesi (md.4) • İşleyiş ve fonksiyonel açıdan bağımsız olması (md.3) • Sayıştayın görev ve yetkilerinin yeniden tanımlanması (m:5-6) • Sayıştayın teşkilat yapısının yetki ve görevlerine uygun olarak yeniden oluşturulması (md.11, 22, 28 ve 31) • Diğer denetim raporlarından yararlanılması ve uzman görevlendirilmesi (md.46 ve 47) • Sayıştayın hazırladığı raporların, zamanında TBMM’ne ve kamuoyuna sunulması (md.44) • Kamuda hesap verme sorumluluğu bilincinin ve saydamlığın yerleştirilmesine ve geliştirilmesine katkılarda bulunabilecek (md.7)

AB’nin Sayıştayların İşleyişi İle İlgili Tavsiyelerinin Kanun Değişikliğindeki Karşılıkları • Tüm kamu fonları, kaynakları ve faaliyetlerini denetlemek için yasal yetkilere ve araçlara sahip mi (md.4 ve diğer hükümler) • Sayıştay denetimi düzenlilik ve performans denetimlerini içeriyor mu (md. 2, 7, 35 ve 36) • İşlevsel, kurumsal ve mali açıdan bağımsız mı (Anayasa ve md.3) • Sayıştayın raporları ve yıllık faaliyet raporları zamanında ve gerekli özenle hazırlanıyor ve açıklanabiliyor mu (md:28,31,35 vd.) •Sayıştay uluslararası genel kabul görmüş denetim standartlarını benimsemiş mi (md. 2,34,35,36,37) • Sayıştay görev ve yetkilerini etkin bir biçimde yerine getirebilmek için iyi bir organizasyon yapısına sahip mi (md. 11,22,28,31) •Parlamentonun, Sayıştay raporlarını etkin değerlendireceği bir komisyonu var mı (?)

Yeni Sayıştay Kanunu • İşlem tabanlı yerine sistem tabanlı bir denetim • Esas olarak Parlamentoya rapor sunmayı benimseyen bir Sayıştay • Cezalandırmayı değil yol göstermeyi hedeflemek • İyi uygulamaları teşvik etmek ve raporlamak • Kamu idarelerinin performansını değerlendirmek • Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik etmek • Kapalı değil saydam bir kurum, sivil toplum ve kamu idareleri ile sürekli diyalog içinde olmak.

• 29 Mayıs 1862 Tarihinde DİVAN-I MUHASEBAT adıyla kurulmuştur. • 1876 Kanun-i Esasisi ile Anayasal Statü kazanmıştır. • 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında da bu niteliğini korumuştur.

Teşekkürler...