5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU VE KAMU MALİ YÖNETİMİNDE SAYDAMLIK

MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI Devlet faaliyetlerinin daha gözlemlenebilir hale gelmesi olarak tanımlanabilen saydamlık, devleti topluma karşı daha sorumlu ve hesap verebilir hale getirmenin önemli araçlarından biri olarak görülmektedir.Mali saydamlığın var olması, yönetimin etkinliğinin, denetiminin, hukuka bağlılığının sağlanmasının yanında idari prosedür ve formalitelerin de basitleştirilmesine yardımcı olur.

MALİ SAYDAMLIK NEDİR? Hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika ve planların, kamu hesaplarının ve mali hedeflerin kamuoyuna açık olması olarak tanımlanabilir. Mali saydamlık, verilerin ulaşılabilirliğini, kapsamlılığını, zamanlılığını, anlaşılır olmasını ve Devlet faaliyetlerinin uluslararası karşılaştırılabilir olmasını sağlar. Böylece Devletin mali durumu seçmenlerce ve mali piyasalarca doğru bir şekilde değerlendirilebilir. Mali saydamlık, sorumluluğu güçlendirirken sürdürülebilir olmayan politikaların getirmiş olduğu politik riskleri artırır. Mali saydamlığın başka bir tanımı ise; Devletin mali işlemlerine ilişkin olarak aldığı kararlara, devletin kamu hesaplarına ve mali projeksiyonlarına, söz konusu mali işlemlerin fonksiyonları ve yapısına ve tüm bu işlemlerin uygulama sonuçlarına kamuoyu tarafından erişilebilmesi ve tüm bu bilgilerden kamuoyunun haberdar edilmesi anlamına gelmektedir.

Mali Saydamlığın Boyutu Mali saydamlığın önemli olan boyutlarını şu şekilde sıralamak mümkündür:

— Saydamlığın birinci boyutu genelde devletin işleyişi ve yapısının, uygulayacağı maliye politikalarının, devlet hesapları ve projeksiyonlarının kamuya açık ve anlaşılır olmasını ifade etmektedir.

— İkinci boyutu, İster merkezi hükümet içinde isterse merkezi hükümet dışında üstlenilmiş olsun, devlet adına girişilmiş yükümlülükler ve sürdürülen uygulamalar hakkında “zamanında,güvenilir,kapsamlı,anlaşılabilir ve uluslararası karşılaştırmalara elverişli niteliklere sahip bilgiye kamunun ulaşabilmesini” içermektedir. Bu doğrultuda, bütçe dokümanları ve diğer mali raporların yayınlanması, bu raporlarda merkezi devlet idaresi dışında yürütülen yarı mali işlemlerin boyutları hakkında tasnif edilmiş bilgilere yer verilmesi saydamlığın gerekleri olarak sayılmaktadır.

— Mali Saydamlığın üçüncü boyutu; Kurumsal davranışlarla ilgilidir. Atanmış bürokratlar ile seçilmiş milletvekili ve bakanlar arasındaki ilişkilerin sınırlarının net bir biçimde çizilmesi, bilgi edinme özgürlüğü ve bunun kamu görevlileri açısından sistematik kurallara bağlanması, siyasetçi – basın –bürokrat - iş alemi ilişkisinin etik kurallarının ve çerçevesinin çizilmesi, kamu ihale süreçlerinin, kamuya eleman alma ve çalıştırma esaslarının saydamlaştırılması, kurumsal düzenlemeler içeren ciddi bir devlet reformunun yapı taşlarını oluşturmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Türkiye’de Mali Saydamlık

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ortamın yaratılmasında saydamlık ve hesap verme sorumluluğuna özel önem vermekte ve bunları mali yönetim sürecinin önemli bir parçası olarak görmektedir. Mali saydamlık Kanunun 7 inci maddesi ile düzenlemiştir. Mali saydamlığın gerçekleştirilmesine yönelik olarak öngörülen mekanizmalara ise Kanunun değişik maddelerinde yer verilmiştir. Mali saydamlık, çağdaş kamu mali yönetiminin temel ilkelerindendir. Saydam bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulması, mali verilerin zamanında kamuoyuna açıklanması ve raporlanmasıyla mümkündür. Maddede, mali saydamlığın sağlanması amacıyla dikkate alınacak ilkeler belirtilmiştir. Bu ilkelerin başlığı altında Kanunun ilgili maddeleri mali saydamlık açısından incelenecek olursa;

Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması

Kamu sektöründe görev, yetki ve sorumlulukların kesin bir şekilde belirlenmiş olması saydamlık ilkesinin gereklerindendir. İdari sorumluluklar açık bir şekilde belirtilmediği takdirde hesap verme sorumluluğu da zayıflar. Bu kapsamda söz konusu Kanunun 8 inci maddesi Hesap Verme Sorumluluğunu düzenlemiş olup, “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmü yer almaktadır.

Hesap verebilirlik, kendilerine kamu gücü kullanma görev ve yetkisi verilenlerin, bu yetkiyi yasal sınırlar içerisinde kullanıp kullanmadıklarının hesabını vermeleri anlamına gelmektedir. Bu çerçevede, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasının sağlanması öngörülmüştür. Ayrıca yine bu kaynakların kötüye kullanımının önlenmesi için; görevli ve yetkili olanların, gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu tutulmaları ve yetkili kılınmış mercilere bu Kanun hükümleri çerçevesinde hesap vermeleri öngörülmüştür.

5018 sayılı Kanunla harcama sürecinde görev alan aktörler, farklı görev ve fonksiyonlarla yeniden belirlenmiştir. 1050 sayılı Kanundaki harcama öncesi kontroller kaldırılarak kamu idarelerinin bu alandaki inisiyatifleri arttırılmıştır. Buna göre, kamu idarelerinin mali işlemleri, kurulacak strateji geliştirme birimleri tarafından yapılacak, bütçe sınıflandırmasında ödenek tahsis edilen yöneticiler harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili olacak, iş ve işlemler harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından yerine getirilecektir. Saymanların ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevleri sona erdirilerek, bunun yerine muhasebe yetkililerine ödeme aşamasında yetkililerin imzası, hak sahibinin kimliği ve maddi hatalar ile ilgili mevzuatında sayılan belgeleri kontrol görevi verilmektedir.

Bütçelerin Hazırlanması, Uygulanması ve Uygulama Sonuçları ile Raporların Kamuoyuna Açık ve Ulaşılabilir Olması

Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması gerekmektedir.

Bu ilke çerçevesinde mali saydamlığın tesis edilebilmesi için bütçenin kapsamı, bütçe türleri, bütçeler hazırlanırken uyulması gerekenler ve son olarak bütçelerin uygulanması sırasında ve uygulama sonuçlarında açıklık ve kamuoyunca ulaşılabilir olması gerektiği belirtilmektedir. Bu hususlar anılan Kanunun çeşitli maddelerinde düzenlenmiştir. Kanun bütçe türlerini, uluslararası standartlara uygun olarak yeniden tanımlamaktadır. Bu çerçevede katma bütçe kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir.

Anılan Kanunla bütçe hazırlama süreci yeniden düzenlenmektedir Anılan Kanunla bütçe hazırlama süreci yeniden düzenlenmektedir. Kanunun 15 inci maddesi ile Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı düzenlenmiştir. Madde de belirtildiği gibi değişimin anahtar kavramlarından bir tanesi de Çok Yıllı Bütçelemedir. Mali disiplin perspektifi açısından baktığımız zaman üç yıla yayılı bütçe anlayışı mali disiplin ihtiyacına cevap verir niteliktedir. Ancak,kamu idarelerinin bütçeleri üzerinde daha ayrıntılı hazırlık ve sağlıklı tahminler yapılabilmesi için bütçe hazırlama çalışmalarına daha erken başlanılması gerekmektedir. Bu anlamda, plan-bütçe ilişkisi güçlendirilerek kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu plana dayandırmaları öngörülmektedir. Amaçların ve hedeflerin, bütçe büyüklükleri ve sürdürülebilir finansman planı düzeyinde hangi ekonomik koşullarda gerçekleştirileceklerine ilişkin orta vadeli program ve mali plan ile kamu idarelerine yol gösterilmektedir.

Mali saydamlın sağlanamamasının en önemli nedenlerinden bir tanesi yukarıda da belirtildiği gibi “Bütçenin kapsamının dar olmasıdır.” Kanunun 39 uncu maddesi Özel Gelirler başlığı altında düzenlenmiş olup; “Özel gelirler karşılığında idarelere tahsis edilen özel ödenek miktarları, ilgili idarelerin bütçelerinde gösterilir……” denilmektedir. Bu şekilde kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması sağlanmakta, bütçe dışında gelir elde edilmesi önlenmektedir. Önceki uygulamada özel ödenekler bütçe başlangıç ödeneklerinde yer almıyor ama yıl içerisinde özel gelir ve ödenek kayıtları yapılıyordu. Özel gelirlerin bütçe içine alınması ile bütçenin kapsamı genişletilmekte ve mali disiplinin sağlanmasında önemli bir adım atılmaktadır. Gelir ve giderlerin tamamının bütçede yer alması, şeffaflığın sağlanması için gereken ön şarttır.

Kanunun 41 inci maddesi Faaliyet Raporları başlığı altında düzenlenmiş olup, “ Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelecek sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır.” denmektedir. Bu faaliyet raporları Maliye Bakanlığınca konsolide edilerek Genel Faaliyet Raporu hazırlanır ve Sayıştay’a gönderilir.Aynı zamanda kamuoyuna açıklanır. Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bu madde ile amaçlanan, kamuoyunu ve yasama organını, yürütmenin faaliyet sonuçları hakkında bilgilendirmektir.

Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri Tarafından Sağlanan Teşvik ve Desteklemelerin Kamuoyuna Açıklanması

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinden kamu yararı gözetilmek suretiyle yardım yapılması hususları, yardımların kullandırılmasına ilişkin esas ve usuller ile yardımların kullanımının denetimine ilişkin esaslar mali saydamlığın gereği olarak kamuoyuna açıklanmalıdır.

Bu kapsamda; Kanunun 29 uncu maddesinde yer alan Bütçelerden Yardım Yapılması başlığı altında “Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” denilmektedir.

Mali yönetim ve denetim sisteminin izlenmesi görevi çerçevesinde, Maliye Bakanlığına ilgili kamu idareleri ve merkezi idare bütçesinden yardım alan kuruluşlardan gerekli bilgileri temin etme, bu bilgilerin verilmemesi ya da bütçe disiplinine aykırı işlemlerin ortaya çıkması halinde ilgili idare ve kuruluşlar hakkında gerekli önlemleri alma yetkisi verilerek kurulan sistemin sağlıklı bir şekilde işletilmesi amaçlanmıştır. Diğer yandan, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun ilk altı aylık uygulama sonuçlarının, ekonomik ve mali duruma ilişkin gelişmelerin, ikinci altı aya ilişkin beklentiler, hedefler ile faaliyetleri kapsayan bilgilerin ilgili idareler tarafından kamuoyuna açıklanması yükümlülüğü getirilmekte ve kamuoyunun mali yönetimin performansı konusunda bilgilendirilmesi sağlanmaktadır.

Kamu Hesaplarının Standart Bir Muhasebe Sistemine Göre Oluşturulması

Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması mali saydamlığın sağlanabilmesi açısından belirtilen ilkelerden sonuncusudur. Bu kapsamda kanunun 49 uncu maddesinde “Muhasebe sistemi”, 50 inci maddesinde “Kayıt zamanı”, 51 inci maddesinde “Kamu gelir ve giderlerinin yılı ve mahsup dönemi” düzenlenmiştir.

Kanunun 49 uncu maddesi ile “Kamu hesapları,kamu idarelerinin gelir, gider ve varlıkları ile mali sonuç doğuran ve öz kaynağın artmasına veya azalmasına neden olan her türlü işlemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmiş bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek, yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin sağlanması amacıyla tutulur.” hükmü getirilmiş ve genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin uygulayacağı muhasebe ve raporlama standartları, çerçeve hesap planı ve düzenleyecekleri raporların şekil, süre ve tür itibariyle tespitinin Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak Devlet Muhasebesi Standartları Kurulu tarafından yapılacağı hükme bağlanmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 50 inci maddesi ile “Bir ekonomik değer, yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması zorunludur.” denilmiştir.

Kanunun 51 inci maddesi ile Kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk esasına göre, bütçe gelir ve giderlerinin nakit esasına göre muhasebeleştirileceği belirtilmiştir. Ayrıca kamu hesaplarının mali yıl itibariyle tutulması, yılı içinde yapılmakla birlikte henüz sonuçlandırılmamış işlemlerin mali yılı izleyen bir aylık mahsup dönemi içinde tamamlanması öngörülmüştür.

Sağlıklı bir mali yönetim için sağlam bir muhasebe sisteminin varlığı şarttır. Devlet muhasebesi hükümetlerin mali politikalara ilişkin işlemlerinin kayıtlarını tutar ve raporlar. Bu nedenle, Devlet Muhasebesi mali hesap verilebilirliliğin ve saydamlığın en önemli unsurudur.

5018 sayılı Kanunun 52 inci maddesinde “Kapsam, temel ilkeler ve kurumsal çevre”, 53 üncü maddesinde “Mali istatistiklerin hazırlanması ve açıklanması”, 54 üncü maddesinde “Mali istatistiklerin değerlendirilmesi” düzenlenmiştir.

Genel idare kapsamına dahil tüm kamu idarelerinin mali verilerini içeren mali istatistiklerin düzenlenmesinde uyulacak ilkeler belirtilmiştir. Böylece genel idare kapsamına dahil kamu idarelerinin ortak bir muhasebe yapısı kullanmak suretiyle mali istatistikleri derlenerek, bu konuda Avrupa Birliği ve uluslararası mali kuruluşlarca belirlenmiş standartlarda devlet mali istatistiklerinin oluşturularak kamu mali yönetiminde hesap verilebilirliğin ve saydamlığın sağlanması amaçlanmıştır.

Dünyada kamu kesimine ait mali istatistiklerinin yayınlanması konusundaki standartlara uygun olarak merkezi yönetim kapsamındaki idarelere ait mali istatistiklerin aylık olarak yayımlanması, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelere ait mali istatistikler ile merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerine ait mali istatistiklerin ise birleştirilmek suretiyle genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali istatistiklerinin elde edilmesi ve üçer aylık dönemler itibariyle kamuoyunun bilgisine sunulması hüküm altına alınmıştır.

-Tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer alması, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetiminde mali saydamlığı sağlayacak düzenlemeler genel olarak; -Tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer alması, -Kanunda öngörülen bütçeler dışında bütçe yapılmaması, -Stratejik Planlar, bütçeler, kamu hesapları ve mali istatistiklerin kamuoyuna açık olması, -Kamu idarelerinin kesin hesap ve faaliyet raporu hazırlamaları, öngörülerek yetkili mercilerin ve kamuoyunun kamu mali yapısı ve uygulamaları hakkında bilgi edinmelerine imkan tanınmıştır. İstatistiklerin ise birleştirilmek suretiyle üçer aylık dönemler itibariyle kamuoyunun bilgisine sunulması hüküm altına alınmıştır.

Kamu mali yönetiminde saydamlık, içinde bulunduğumuz çağın önemli unsurlarından biridir. Mali saydamlık; hükümet politikaları hakkında kamuoyuna bilgi vermeyi, kamu kaynaklarının elde edilmesinde ve kullanılmasında sorumlu olanların hesap vermesini, kamusal kaynakların etkin kullanılmasını, yolsuzluğu önlemeyi hedefleyen çağdaş bir araçtır. Türkiye’de mali saydamlığı sağlamaya yönelik olarak son dönemde önemli adımlar atılmıştır. Bunlardan en önemlisi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunudur. Bu kanunun 1 inci maddesinde de belirtildiği üzere mali saydamlığın sağlanabilmesi, bir ilke olarak kabul edilmiştir. Ancak, mali saydamlığı kanuni olarak düzenlemekle beraber uygulayıcıların da gerekli donanıma sahip olması gerekmektedir.