BÜTÇE HAKKI VE BÜTÇE SÜREÇLERİNDE TBMM’NİN ROLÜ TBMM Bütçe Hakkını Kullanabiliyor mu ? Ferhat EMİL 23-25 Eylül 2010 Afyonkarahisar

Parlamentoların Bütçe Sürecindeki Etkinliği Tartışma Noktaları Bütçe Hakkının Kullanımı – Geleneksel Onay Aşaması – Ex ante Hükümetin yetkilendirilmesi Parlamentonu aşırı harcama eğiliminin kurallara bağlanması Soru Parlamentolar bütçeyi ne ölçüde değiştirebilir –Sınırları nelerdir ? Bütçe teklifini incelerken nasıl organize olmaları gerekir ? Komisyonların rolü –Tek veya Çoklu Komisyonlar –Süre sorunu Hükümet – Parlamento İlişkisi –Güç dengesi

BÜTÇE SÜRECİNDE PARLAMENTO DENETİMİ Denetim Aşaması – Ex post Kesin hesap – Verilen yetkinin nasıl kullanıldığı İlgi sorunu Prensip olarak Eski bütçenin tartışılması gerekir. Genelde tartışmalar Parlamentoların yeni bütçeyi tartıştıkları kadar eski bütçenin hesabını sorgulamamaları üzerine yoğunlaşmaktadır. Parlamenterler daha çok ileriye yönelik kararları etkilemeye çalışmakta ve onlarla ilgilenmektedirler.

Mevcut Sistem yeterli mi ? Parlamentolar bütçe süreçlerinin neresinde bulunmakta ? Mevcut sistemde genel olarak bütçenin onaylanması ile kesin hesabın denetimi (yani başı ile sonu) aşamasında bulunurlar Bu yeterli mi ? Bu bütçe hakkının nasıl kullanıldığı konusunda eksik bir görüntü verir Bütçeler esas olarak daha önce alınmış kararların yansıtıldığı dokümanlardır. Bu kararlar da bütçe süreçlerinin dışında alınır. Dolayısı ile parlamentoların kararları etkileme gücü sınırlıdır. Onun yerine bütçe kararlarını etkilemenin başka yöntemleri araştırılmakta ve tartışılmaktadır.

Bütçenin Uygulama Sürecinde Parlamentonun rolü Klasik yol-Soru Önergeleri Yeterli mi ? Aşırı harcama eğiliminin değişen yüzü Uygulama süreci onay ve denetim aşamasının yerini alıyor mu ? Hükümetlerin uygulamada bütçe ile verilen yetkilerin dışına çıkma eğilimleri Onay ve denetim aşamalarının “noterlik fonksiyonuna” dönüşmesi Parlamentoların önüne konan bir yıllık bir bütçe aslında geçmiş yılların birikimlerinin ve gelecek yıllara aktarılacak yüklerin sadece bir kısmının onaylandığı bir doküman olma özelliği taşımaktadır.

Uygulama Sürecinde Gözetim Niçin Önemli ? –Bütçe Hakkına Sahip çıkılması Hükümetin sunduğu yasa tasarılarının mali boyutunun parlamentonun bütçe hakkı ile nasıl ilişkilendirileceği yani onay aşamasında verilen harcama yetkisinin uygulamada hükümetler tarafından parlamentoya sunulan yasalarla aşılıp aşılmadığı, Bütçe uygulama sonuçlarının başta verilen harcama yetkisinin aşılıp aşılmadığı konusunda yeterli bilgi verip vermediği – Bütçe dışı işlemler ve mali saydamlık sorunu Bütçede ödeneklerin yıl içinde yetersiz kaldığı durumlarda ek bütçe için parlamentodan yetki alınıp alınmadığı Kaynakların yerinde kullanılıp kullanılmadığı konusunda performansın gidişatının gözlemlenmesi BÜTÇE UYGULAMASI ONAY VE DENETİM AŞAMALARINI DA İPOTEK ALTINA ALABİLİR. PARLAMENTO GÖZETİMİ ONUN İÇİN ÖNEMLİ

Ülkemizdeki durum-En son Söz İktidar-Muhalefet Çelişkisi belirgin Hükümetin Meclis Üzerindeki etkisi çok Parlamentonun etkinliği çok az Kesin hesap görüşmeleri ve genel olarak bütçe görüşme süreleri yetersiz.(Gündem) Kapasite sorunu Bazı olumlu girişimler-İç Tüzük Kesin hesap komisyonunun kurulması Diğer komisyonların devreye girmesi Analiz birimi kurulması STK katılımının özendirilmesi

ÜLKEMİZDE DURUM 2000 Öncesi 2000 Sonrası Mali saydamlık yok, bütçenin kapsamı dar, mali disiplin problemleri – Krizler Parlamentonu rolü (Hükümet-Parlamento etkileşimi) 2000 Sonrası Kamu Maliyesini düzenlemeye yönelik iki önemli yasa Borç Yönetimi Yasası 4749 – Yumuşak Mali Kural – Meclise Hesap Verme KMYKK 5018 -

KMYKK ve Meclis Gözetimi Yasa öncelikle hesap verme sorumluluğu bağlamında bakanları TBMM’ye karşı sorumlu kılmaktadır.(Md 10). Bütçe ilkelerini ve özellikle mali saydamlığı belirlemektedir. (Md 13) Gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarının mali yükünün hesaplanarak TBMM’ye sunulmasını gerekli kılmaktadır. (Md 14) Orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan, bütçe tavanları, çok yıllı bütçeleme ve performans programları çerçevesi içinde bütçelerin hazırlanacağını hükme bağlamaktadır (Md 16-17) Bütçenin hazırlık sürecini eskisine oranla biraz daha geriye çekmekte ve TBMM’ye sunulacak raporların sayısını arttırmaktadır.(Md 18) Bütçenin TBMM adına Sayıştay tarafından denetlenmesi konusunda dikkate alınacak raporların kapsamını arttırmaktadır. (Md 43)

KMYKK – TBMM ve BÜTÇE SÜREÇLERİ-ONAY AŞAMASI Yasa Meclise sunulacak doküman sayısını arttırmıştır. Beklenen TBMM komisyon üyelerinin bu raporlara aşina olması ve bütçe tartışmalarının daha bilgiye dayalı bir şekilde yapılmasıdır Yasa bütçenin çok yıllı olarak hazırlanmasını ve orta vadeli bir program ve mali plan ile sektörel öncelikler konusunda TBMM’ye daha fazla bilgi verilmesini amaçlamaktadır. Çok yıllı bütçe uygulaması ile bugün alınan bütçe kararlarının ileriye yönelik etkilerinin (cari ve yatırım bütçesi arasındaki ilişkinin kurulmasının) TBMM tarafından değerlendirilmesine imkân sağlamaktadır. 4749 sayılı yasa ile birlikte düşünüldüğünde bütçe açığının sınırını belirlemede TBMM yetkili kılınmakta ve bütçe hakkı için önemli bir gözetim parametresi sağlanmaktadır

KMYKK-TBMM-UYGULAMA AŞAMASI Yasanın 14 üncü maddesi çok kritiktir. Buna göre mali yük getiren bir yasa bu mali yükün üç yıllık hesabı ile birlikte TBMM’ye sunulmasını hüküm altına alınmaktadır.. Yasanın 10 uncu maddesi Bakanların idarelerin performans programlarını, varlık ve yükümlülüklerini her mali yılın ilk ayı içinde açıklama zorunluluğu getirmektedir. Bu da TBMM’nin bütçe uygulamalarında bakanlıkların hedefleri ile ne kadar uyumlu çalıştıklarını gözlemleme ve soru önergeleri ile TBMM gündemine getirme olanağı sağlanmaktadır. Yasanın 21 inci maddesi belli istisnalar dışında ödenek aktarmalarının kanunla yapılacağını ifade etmektedir.Böylece TBMM ‘nin bütçe hakkının hükümet tarafından ihtiyari bir biçimde uygulamada askıya alınmaması açısından güvenceye kavuşturulmaktadır. (ACABA ?)

KMYKK-TBMM – DENETİM AŞAMASI Yasa bu açıdan eskiye oranla faaliyet raporları ,iç denetçi raporları, dikkate alınarak Sayıştay denetiminin yapılmasına imkan vermektedir. Bunun dışında bütçenin denetiminde performans denetimi yolu ile TBMM’ye bilgi ve doküman sunulmasının Sayıştay Yasası ile yapılması öngörülmektedir.

KMYKK UYGULAMASI VE TBMM DENETİMİNİN ETKİNLİĞİ Yasa yürürlüğe girmeden değişikliğe uğradı (Torba Yasa ile 4749 sayılı Borç Yönetimi kanunu ile 5018 sayılı yasanın felsefesine aykırı bütçe dışı işlemler yapılmasının yolu açılmıştır. Daha sonra aynı yasa çerçevesinde tarım kurumlarının bütçe dışında ikraz kullanımlarının mali saydamlığa aykırı bir biçimde yolu açılmıştır. Bu tür uygulamaların sayısı daha sonraki dönemlerde de giderek artmış ve TBMM den geçirilen yasalarla doğan yükümlüklerin bütçede ödenek gösterilmeden yapılmasına, bazı hesap düzenlemeleri ile harcama ertelemelerine gidilerek bütçe saydamlığı ve TBMM’nin özellikle uygulamadaki gelişmeleri gözetim yetkisinin sınırlandırılması gibi

Mali Saydamlık Yeterince Gelişmemiştir

TBMM Denetimi Konusundaki Algılama Olumlu Değildir

Uluslar arası karşılaştırmalar

Sonuç; KMYKK yürürlüğe girdikten sonra dahi çıkarılan yasalarla TBMM’den bütçe dışı iş ve işlemlere imkan veren yasaların ve düzenlemelerin geçmesine imkan verildiğidir. Bir başka deyişle bu durum hükümetlerin TBMM üzerindeki etkilerinin hem 2000 öncesi hem de 2000 sonrasında aynı güdülerle devam ettiğini ve parlamentonun bütçe üzerindeki gözetim ve denetimi açısından istenen düzeye henüz çıkamadığımızı göstermektedir.

Nedenleri Ne Olabilir ? Onay Aşamasındaki Sorunlar TBMM ye sunulan belge sayısı artmış olmakla beraber bunların kolay anlaşılabilir, okuyucu dostu olduklarını söylemek pek mümkün değildir. Bütçe hazırlık süreci öne çekilmekle beraber orta vadeli program, mali plan zamanında yayınlanmamakta ve TBMM Komisyon üyeleri hükümetlerin politika öncelikleri konusunda yeterli değerlendirmeyi yapacak zaman bulamamaktadır. TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşme gündemi çok sıkışıktır. Aynı anda bir çok kurum ve kuruluş bütçesinin görüşülmesi ile sağlıklı bir değerlendirme yapma imkanı olmadığı açıktır. TBMM Plan Bütçe Komisyonu üyelerine yeterli teknik destek ve bilginin sağlandığı da pek söylenemez. Komisyon üyeleri ya tanıdıkları bürokratlardan ya da kendi danışmanlarından yardım almaya çalışmakta bu da çoğu kez yeterli ve sağlıklı olmamaktadır.

Uygulama Aşamasındaki Sorunlar-Bütçe Hakkı Uygulama aşamasında sunulan yasalar bütçe ile ilişkilendirilmemektedir – (14.madde) 2009 yılında Borç yönetimi yasası ile borçlanma limitinin beş katına çıkarılması ama karşılığında TBMM den ek ödenek alınmaması Örneğin yeni çıkan tahkim kanunu –bütçe dışı işlem 6009 sayılı yasa ile getirilen vergi affı niteliğindeki düzenlemeler En önemlisi KMYKK 21 inci maddesinin Bütçe kanunları ile son üç yıldır askıya alınması (Meclisin Bütçe hakkına yürütmenin müdahalesi)

KMYKK-TBMM-DENETİM AŞAMASI Uygulama aşaması (21.maddenin askıya alınması gibi) Sayıştay denetimini de kısıtlamaktadır. Mütemmim (tamamlayıcı) ödenek sorunu Uygunluk Bildirimi dökümanını kim anlayabiliyor ? Performans denetimi ? –Sayıştay Yasası ( uzun süre bekledikten sonra hala bekliyor) –

Bir başka sonuç TBMM’nin bütçe süreçlerindeki gözetim ve denetiminin etkinliği bütün iyi niyetli yasa değişikliklerine rağmen son tahlilde hükümetlerin konuya yaklaşımına bağlı kalmaktadır. Hükümetler mali saydamlığa ve TBMM’nin bütçe hakkına ne kadar saygılı iseler bu gözetimin etkinliği o kadar yüksek olmakta ve bundan da demokrasinin geleceği mali açıdan da sağlama alınmaktadır. Buna karşılık harcama eğilimleri arttığında, hükümetler ellerinde tuttukları çoğunluk imkanlarını yasal mali sınırların etrafından dolanarak, bütçe dışı uygulamalara giderek ve bizzat bu işleri yetkinin son sahibi TBMM’nin de aracılığı ile yaparak kaynak kullanımını kendi istekleri doğrultusunda düzenleyebilmektedirler. DOLAYISI İLE MECLİSİN BÜTÇE ÜZERİNDEKİ GÖZETİM VE DENETİMİ HÜKÜMETİN PARLAMENTO ÜZERİNDEKİ ETKİSİ İLE TERS ORANTILI GÖZÜKMEKTEDİR

Yine de Bazı Öneriler-Milletvekillerine İpuçları KMYKK 14 Maddesine sahip çıkın KMYKK 21 maddesini eski haline getirin İçinde “bütçe ile ilişkilendirilmeksizin “ vb ifadeler geçen yasalara iki kez dikkat edin Yeni yatırım tekliflerini cari bütçeye etkileri ile birlikte değerlendirin (çok yıllı bütçeleme) Kesin hesap ve uygunluk bildirimini anlaşılabilir kılın Orta vadeli program ve mali planın zamanında çıkması konusunda hükümeti uyarın

İpuçları Kesin Hesabı ya ayrı bir komitede ya da ayrı bir gündemde inceleyin. Bu konuda TBMM de içtüzük değişikliği olumlu olabilir. Sayıştay’ın anlaşılabilir rapor üretmesini talep edin. Bakanlar performans programlarını ve hedeflerini her mali yıl başından itibaren bir ay içinde kamuoyuna açıklamak zorundadır. Bakanlıkların web sitelerini takip edip bu yükümlülüğü yerine getirip getirmediklerini inceleyin. Performansa dayalı bütçe uygulaması zordur ve başarılı ülke sayısı sınırlıdır. Yine de bakanlara bütçe sunuşları sırasında hedefleri hakkında “ ne demişlerdi ne gerçekleşti” sorusunu sorun.

İpuçları (devam) Maliye Bakanlığı bütçe ödeneklerini bloke ettiği veya bir bakanlık ödeneğinden ötekine aktarma yaptığı zaman bunun o bakanlıkların stratejik plan ve performans hedefleri ile tutarlı olup olmadığını sorgulayın. Maliye Bakanlığınca KMYKK gereğince kamuoyuna açıklanması gereken yıl ortası mali durum raporunun Plan ve Bütçe komisyonunda ayrı bir gündemle görüşülmesine yönelik düzenlemeler yapılmasına çalışın (Hazinenin Borç Yönetimi raporu ve TC Merkez Bankasının kanunu gereği Plan Bütçe Komisyonuna yaptığı dönemsel sunuşlar gibi)

İpuçları (devam) Bütçe ve Plan Komisyonu Müdürlüğünün elemanlarının teknik kapasitesinin arttırılmasına , eğitim görmelerine yardımcı olun. Bu sizlere hükümet, muhalefet ayrımı yapmadan yeterli bilgiyi sunacak güvenilir bilgi kaynağı demektir. Bu müdürlüğün elemanlarının en az bir yıl harcamacı bakanlıklar ile Maliye, DPT ve Hazine’de staj görmelerine yönelik düzenleme yapmayı düşünebilirsiniz. Parlamentonun bütçe sürecini biraz daha öne çekmeyi düşünebilirsiniz. 15 günde onlarca kurum ve kuruluşun bütçesini incelemek olağanüstü çaba gerektirir. Bu sürenin arttırılmasını ve böylelikle bir güne düşen kuruluş sayısının azaltılmasının yollarını arayabilirsiniz.

İpuçları (devam) İmkanınız olursa gece mesaisi yapıp kesin hesabı ve harcamacı kuruluş bütçelerini incelemeyin. Kimseye faydası olmamıştır. Diğer komisyonları devreye sokup plan ve bütçe komisyonunun yükünü azaltmayı deneyebilirsiniz. İmkân varsa mevcut plan ve bütçe salonunu daha büyük ve rahat bir salon ile değiştirebilirsiniz. En azından ilgili STK; sendika,dernek ve meslek temsilcileri oturabilecek bir yer bulabilirler. Bütçe ile ilgili sendika, dernek, STK’ların hiç olmazsa her birini 3-5 dakika dinleyebilecek ortamı (budget hearing) TBMM’de yaratmayı deneyebilirsiniz.

TEŞEKKÜRLER