T REASURY M. Emre ELMADAĞ Deniz ERSOY M. Uğur TOKSARI Muharrem AŞILIOĞLU February, 2011 Assignment: Design of a Multi-Year Expenditure Framework for Turkey

Tarihsel Gelişim ve Temel İlkeler History & Principles 1994 crisis, 1997 Asian crisis, 1998 Russian crisis, 17 August 1999 Earthquake 2000 Nov. ve 2001 Feb. crisis Maliye politikası alanında kuralsız ve şeffaf olmayan uygulamalar. Bütçe dışı fon uygulamaları ve bütçe birliğinin kaybolması. Kamu finansmanında borçlanmaya ağırlık verilmesi Ek bütçe uygulamaları çok yaygın, finansmanı da borçlanma ve kısa vadeli avans ile yapılmakta idi. Oluşan zararlar ve yeniden yapılandırma maliyetleri büyük ölçüde kamu kesimi tarafından üstlenişmiş. Bu durum kamu finansman dengelerinin sürdürülebilirliğini yok etmiştir. Bu durumu düzeltmek için yeniden yapılanma süreci başlamıştır – 1993 Kriz yılları Crisis Period The restructuring expenses and the losses in financial sector mostly covered by government. This led to a huge distortion in public finance balance and started to threaten the sustainability of the system. So a comprehensive reform process has began.

IMF ile stand-by anlaşması yapılmış. A Stand-by agreement is signed with IMF AB’ye uyum sürecine hız verilmiş Accession process to EU is accelerated Faiz dışı fazla rakamı temel maliye politikası göstergesi haline gelmiş. Primary balance target becomes the main fiscal policy indicator Faiz dışı harcamalar için belirli limitler getirilmiştir. Limits are assigned to primary expenditures Dolaylı vergilere ve vergi dışı gelirlere ağırlık verilmiş. Emphasis on indirect taxes and the revenues other than taxes 10 Aralık 2003 Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu kabul edilmiş PFMC Law was enacted 2006 yılından itibaren de tüm unsurları ile uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda çok yıllı bütçe uygulaması da tam anlamıyla 2006 yılında hayata geçmiştir. Full implementation of the Law is posponed until Multi year budgeting practices have started in this year as well. Alınan Tedbirler Policies Adopted After Crisis

Türkiye’de Çok Yıllı Bütçe Uygulaması Multi-Year Budget Framework in Turkey History & Principles 1924 Klasik Bütçe Sistemi 1973 Program Bütçe Uygulama Denemeleri Sayılı KMYK Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması Kamu idarelerinin bütçe ödenekleri bir tek ilgili yıl için kanunlaştıktan sonra bilinebilirdi. Planlamayı yapan ve stratejileri oluşturan idarelerle uygulamayı yapan idarelerin tümüyle ayrı olması, Bütçe uygulamalarında kamu idarelerine yeterli inisiyatif tanınmaması İlk olarak döneminde uygulandı. Yeni kanunla idareler üç yıllık bütçelerini hazırlamak üzere çalışıyorlar. Devlet yapısında saydamlık, hesap verebilirlik ve iyi yönetişim ilkelerinin oluşturulabilmesi Kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi ve kullanılması Orta/uzun vadeli ve amaçlara dayalı kamu yönetimi anlayışının geliştirilmesi

Çok Yıllı Bütçe Hazırlık Süreci Multi-Year Budget Preparation Process OVP hazırlanır Hazırlık Süreci Preperation Period OVMP hazırlanır Yatırım Prog. hazırlama rehberi Bütçe hazırlama rehberi Kamu ideralerinin stratejik planları, bütçe teklifleri, yatırım teklifleri Görüşme Meetings Ödenek teklifleri görüşmeleri Yatırım büyüklükleri koordinasyon toplantısı Yüksek planlama kurulu toplantısı Son Hazırlık Finalizing Bütçe kanun metninin hazırlanması Bütçe tekliflerine son şeklinin verilmesi Bütçe kanun tasarısına son şeklinin verilmesi Bütçenin Kanunlaşması Enactment of Budget Law Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, kamu idarelerinin gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerir. In medium term fiscal plan: As consistent with the medium term program, it includes deficit and borrowing positions targeted, total revenue and expenditure projections for the following three years and the ceilings of appropriation proposalsm of the public administrations

Article 14- In the preparation of Draft Laws that may cause an increase in public expenditures or a decrease in public revenues and thus impose a liability on public administrations, the public administrations within the scope of central government shall calculate the financial burden by the Draft Law of a minimum period of three years on the basis of appropriation types and within the framework of medium term program and financial plan, and shall attach it to the Draft. The Draft Laws on social security shall also include actuarial calculations of 20 years. Madde 14- Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri; kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yükü, orta vadeli program ve mali plan çerçevesine, en az üç yıllık dönem için hesaplar ve tasarılara eklerler. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir. Harcama Disiplinini Sağlanması Maintaning the Expenditure Discipline in 5018

a) Basic figures, principles and basis determined in the Medium Term Program and Medium Term Fiscal Plan, b) Appropriation ceilings determined in the framework of strategic plans of the administration, and priorities of development plan and annual program, c) Multi-year budgetary framework consistent with strategic plans of public administrations, d) Performance objectives of the administration. a) Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, d) İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır. Article 17- Basic principles that will be taken into account while developing revenue and expenditure proposals; Madde 17- Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Harcama Disiplinini Sağlanması (devam) Maintaning the Expenditure Discipline in 5018 (cont’d)

Ortalaması: 3,4 Kamu Sektörü Faiz Dışı Fazlası (% GSYH) Primary Surplus (% of GDP) (*) : Medium Term Program Targets Source: Treasury

Source: CBRT, Treasury Reel Borçlanma Faiz Oranı (%) Reel Interest Rates (%)

AB Tanımlı Genel Yönetim Bütçe Açığı / GSYH (%) EU Defined General Gov. Deficit (% of GDP) Maastricht Criteria: % 3,0 Source: Eurostat, Treasury

AB Tanımlı Borç Stoku (% GSYH) EU Defined General Gov. Debt Stock (% of GDP) Maastricht Criteria: % 60 Source: Eurostat, Treasury

Özelleştirme Uygulamaları (Milyar Dolar) Privatization Revenues (Billion USD) Source: ÖİB, SDIF

IMF’ye Olan Borç Stoku (Milyar SDR) Debt to IMF (Billion SDR) Kaynak: Hazine Müsteşarlığı

Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar Problems in Implementation Çok yıllı bütçeleme Mali politikalarda katılığa ve atalete yol açması, İleriye yönelik tahminler harcamacı kuruluşlar tarafından kazanılmış hak olarak görülmesi ve bu durumun harcamaların kısılmasını engellemsi, Çok yıllı bütçeleme gelecek yıllarda da fiyat artışlarının devam edeceği ve harcamalarda otomatik tahminleme yapılmasını beraberinde getirdiğinden kamu finansman dengelerini olumsuz etkileyebilmekte. Gelecege yonelik ekonomik buyukluklerin asiri tahmin edilmesi Ekonomik belirsizliklerin gelecege yonleik mali politikalari etkinsiz hale getirmesi

Finlandiya örneğinden alınabilecek dersler? What can we learn from Finnish Experience? Finlandiya`da varolan Kamu idarelerine tahsis edilen odeneklerin yil icinde kullanilmayan kisminin, bir sonraki yila aktarilmasi uygulamasi. Finlandiya`da hukumetin donem suresine gore belirlenen kamu idarelerinin harcama limitleri biz de OVP´ler araciligi ile belirlenmekte. Turkiye´de de hukumetlerin mali sorumlulugunun arttirilmasina imkan taniyacak bu uygulamanin hayata gecirilmesi.

Thank You...