MALİ KURALLAR VE MALİ DİSİPLİN 2. Maliye Uzmanları Eğitimi Nergiz BAYAR 19 Nisan 2011

Kapsam Dünyada Bütçe Reformları Kamu Mali Yönetim Reformları Mali Kurallar Tanımı Unsurları Dünyada Mali Kurallar Küresel Krizde Mali Kurallar Mali Kurallar ve Mali Disiplin Türkiye’de Mali Kurallar Mali Kural Yasa Tasarısı Sonuç

Neden Bütçe Reformu? Yaşanan ekonomik ve mali sorunlar, Kamu sektörü harcamalarının ve dolayısıyla vergilerin ve dolayısıyla borçlanmanın artması, Kamu sektörü kaynaklı ekonomik krizler

Neden Bütçe Reformu? Bu kapsamda, Kamu hizmetlerinin kalitesinin yükseltilmesi, Kaynak kullanım kapasitesinin arttırılması, Kaynak kullanımında etkililik, verimlilik ve tutumluluğun sağlanması, Siyasi ve yönetsel hesap verme mekanizmaları ile Mali saydamlığın geliştirilmesi

Kamu Mali Yönetim Reformlarının Ortak Özellikleri Mali disiplini için gerekli unsurları sisteme yerleştirmek, Stratejik önceliklerin belirlenmesi ve Kamu kaynaklarının bu stratejik önceliklere göre tahsisi ile kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır.

Kamunun 3 Temel Fonksiyonu Kamu kaynaklarının kontrolü Orta vadeli kaynak tahsisi Kaynakların yönetimi

Kamu Mali Yönetiminde Yeni Eğilimler Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli bütçe sistemi) Gerçekçi ekonomik varsayımlar Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya (top-down) tahsisi Girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı odaklı kaynak tahsisine yöneliş Mali saydamlık ve hesap verebilirliğin öne çıkarılması Mali Sorumluluk ve Mali Kurallar

‘ MALİ KURALLAR

‘ Mali Kural Nedir? 1929 Büyük buhrandan sonraki dönemde ekonomik dalgalanmalar ile mücadeleye yönelik ülkelerin uzun vadede mali disiplinin sağlanması için getirdiği yöntemlerden birisi olan “Mali Kural” nedir?

‘ Mali Kural Tanımı-1 Mali kurallar, mali politikanın belirlenmesinde harcama, gelir, bütçe açığı ve faiz dışı denge gibi ekonomik bazı ekonomik büyüklüklere orta ve uzun dönemde belirli hedefler ya da sınırlamalar getirerek sürdürülebilir bir mali politika patikası ortaya koyan yasal düzenlemelerdir.

Mali Kural Tanımı-2 Mali kurallar, makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve kamu gelirleri (vergi oranları) üzerine getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir. Sonuç itibarıyla mali kurallar, makroekonomik anlamda bütçe dengesi, kamu borçları, kamu harcamaları ve kamu gelirleri (vergi oranları) gibi mali performans göstergelerine getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir. Bu kurallar, aynı zamanda kamu maliyesi büyüklüklerine ilişkin rakamsal hedefler şeklinde belirlenebileceği gibi, bu büyüklüklerin GSYH’ye oranı şeklinde de belirlenebilmektedir. Vergi oranları üzerine mali kural örneği: Hollanda’da kabine dönemi boyunca vergi ve prim oranlarında değişiklik yapılamaz. Yani yıllık olarak bu tavanlara uyulmalıdır. Ancak geçici olan sapmalara da izin verilmektedir. Önemli olan dengenin kabine dönemi boyunca korunmasıdır.

‘ Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor? Makroekonomik istikrarının ve büyümenin sağlanması, Uzun dönem mali sürdürülebilirliğin devam ettirilmesi, Bütçe sürecinde kaynakların daha etkin kullanılması, Para politikasının etkinliğinin artması, Seçim dönemlerindeki popülist politikaların önüne geçilmesi,

Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor? Uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğinin sağlanması, Mali piyasalarda güven tesis edilebilmesi, Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini ve bu kapsamda hükümetin kredibilitesini artırılması, Ekonomik dalgalanmaların etkisinin azaltılması/dalgalanmaların daha da artmasının engellenmesi, Uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğini sağlamak, Mali piyasalarda güven tesis edebilmek Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini ve bu kapsamda hükümetin kredibilitesini artırmak, Ekonomik dalgalanmaların etkisini azaltmak ya da dalgalanmaların daha da artmasını engellemek, gibi nedenlerle mali kuralları uygulamaya koymaktadırlar.

Kısaca…Mali Kuralın Amaçları Mali disiplin Mali Sürdürülebilirlik Öngörülebilirlik Makroekonomik istikrar Günümüzde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede, mali disiplin ve makroekonomik istikrar ve sürdürülebilirliğini sağlamak ile öngörülebilirliği artırmak amacıyla ulusal veya uluslar üstü düzeyde mali kurallar uygulanmaktadır.

Mali Kuralın Unsurları Mali Kural oluşturulurken üç temel üzerine unsur üzerine inşa edilmektedir. Bunlar: Nelerin hedefleneceği ya da sınırlanacağı ve bu hedeflerin ya da sınırlamalarının rakamsal değerlerinin belirlenmesi. Örnek: Hedef olarak borç stokunun GSYH’ye oranının % 60 olarak belirlenmesi. Belirlenen hedeflere yönelik uygulamaların politika yapıcılar tarafından uygulanmadığı takdirde yaptırımların açık olarak ortaya konması. İyi bir gözetim ve uygulama yöntemi.

Mali Kuralların Özellikleri-1 Belirlilik Saydamlık Basitlik Esneklik Yaptırım gücü Hedeflerle uyumlu Güvenilirlik Takip edilebilir Geniş kapsamlı Oluşturulacak olan mali kuralların başarılı olabilmesi için, bu kuralların bazı özellikler taşıması gerekmektedir. Bir mali kuralın “ideal” olarak tanımlanabilmesi için sekiz temel özelliğin bulunması gerekmektedir. Bunlar, mali kuralın olmazsa olmaz şartlarıdır. Buna göre mali kurallar; İyi tanımlanmalı, belirsizliklere yer verilmemelidir. Uygulamada saydamlığın sağlanmasına özen gösterilmelidir. Basit ve anlaşılır olmalıdır. Esnek olmalıdır.

Mali Kural Türleri Bütçe Dengesi Kuralları, Borçlanmaya İlişkin Kurallar, Harcama Kuralları, Gelirlere İlişkin Kurallar Bütçe dengesi kuralları, bütçe dengesinin GSYH’ye oranının belli bir sınıra yakınsaması olarak tanımlanabilir. Borçlanmaya ilişkin kurallarda kamu borcunun GSYH’ye oranı için belirli bir sınır veya hedef tanımlanmaktadır. Mali disiplin, borç stokunu belli bir seviyede tutmayı ya da belli bir seviyeye indirmeyi amaçlamaktadır. Bu nedenle, bazı ülkeler borç stoku üzerine kural koymayı tercih etmektedir. Ancak tek başına borç stoku üzerine kural koyup, bu kuralı uygulamanın hem mali disiplini sağlamak hem de maliye politikasını değerlendirmek için yeterli olmadığı görülmüştür. Bunun için ülkeler bir stok değişken olan borç rakamına değil, borcun artmasına ya da azalmasına neden olan gelir, gider veya bütçe açığı gibi akım değişkenlere kural koymayı tercih etmektedirler. Bu nedenle, borç stoku kuralı genellikle tek başına uygulanmamaktadır. Maastricht Antlaşmasına göre üye ülkelerin devlet borçları, GSYH’nin % 60’ını aşmamalıdır. Harcama kuralları ile toplam faiz dışı veya cari harcamalara; mutlak değer, artış oranı veya GSYH’ye oran olarak kalıcı sınırlar getirilmektedir. Harcama kuralları gelirler tarafına kısıt getirmediğinden borç sürdürülebilirliği amacı ile doğrudan bağlantılı değildir. Yine de, borç veya bütçe dengesi kuralları ile birlikte uygulandıklarında, sürdürülebilirlikle uyumlu mali dengenin sağlanmasında işlevsel bir araç olarak kullanılabilmektedir. Gelirlere ilişkin kurallar, gelirlere ilişkin tavan ve taban belirlemek suretiyle toplam geliri kontrol etmeyi ve/veya vergi yükünü dengelemeyi amaçlamaktadır. Bu kurallar da, harcamalara yönelik herhangi bir kısıtlama getirmediğinden, kamu borcunun denetim altına alınmasında doğrudan etkili değildir. Uygulamada bütçe dengesi ve borçlanmaya ilişkin kurallar oldukça yaygındır. Ancak harcama kuralları giderek daha popüler hale gelmektedir.Bununla birlikte mali kuralların, bütçe gelirleri, bütçe giderleri, bütçe dengesi ve borç stoku gibi kolaylıkla takip edilebilen göstergelerden birisi ya da birkaçı üzerine konulması yaygın bir uygulama alanı bulmaktadır.

Dünyada Mali Kurallar Mali kural uygulayan ülke sayısı 1990’lı yıllardan bu yana önemli ölçüde artmıştır. 1990 yılında mali kural sadece 7 ülkede uygulanmakta idi. Bu ülkeler, Almanya, Fransa, ABD, Lüksemburg, İspanya,Japonya, İtalya’dır. Bugün mali kural uygulayan ülke sayısı 100’e yaklaşmıştır.

Dünyada Mali Kurallar

Yeni Zelanda- Mali Sorumluluk Kanunu Borçlanmayı makul bir düzeye indirmek (Haziran 1997’de borçlarının makul düzeyi GSYH’nin yüzde 20–30 arası olarak tanımlanmıştır. Bu oran halen geçerliliğini korumaktadır.) Borçlanmayı makul bir düzeyde sürdürmek Ters şoklara karşı bir tampon sağlayabilecek kamu sektörü net değeri seviyelerine ulaşmak Mali risklerin basiretli bir şekilde yönetimi, Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi miktarı ve oranlarının sağlanmasıdır.

İngiltere-Mali İstikrar Kanunu (1997) 1997 yılında yürürlüğe giren Mali İstikrar Kanunu 3 temel noktaya dayanmaktadır. Bunlar; Maliye politikası ilkeler seti İki mali kural Belirli raporlama ve denetleme şartları

Mali İstikrar Kanunu (1997) Mali İstikrar Kanunu ile oluşturulan maliye politikasına yönelik 5 temel prensip: “şeffaflık” “istikrar” “sorumluluk” “adalet” ve “etkinlik”

Mali Kurallar Altın Kural: Ekonomik konjonktür boyunca hükümet sadece yatırım yapmak için borçlanacaktır ve borçlanarak cari harcamaları karşılamayacaktır. Yasalardaki boşluklardan kaçınmak için de “kamu yatırımı” tanımı Milli Hesaplar Sisteminde yapılmıştır. Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranı, ekonomik konjonktür boyunca istikrarlı ve ihtiyatlı bir düzeyde kalacaktır. Diğer şeyler dengede iken, kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranının yüzde 40 oranının altında seyretmesi ekonomik konjonktür boyunca istenilen bir durumdur.

Brezilya Brezilya’da Mali Sorumluluk Kanunu Mayıs 2000’de yürürlüğe girmiştir. Kanun, Farklı hükümet seviyeleri arasında mali destek işlemlerini yasaklamaktadır. Personel harcamalarına sınırlar koymaktadır. Hükümetin her seviyesinin borçluluk durumu üzerine Senato tarafından sınırlar konması Şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmak için önlemler getirmektedir.

Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri

Küresel Krizde Mali Kurallar Ülkelerin yükselen kamu açıklarını ve borç stokları Kriz sonrası dönemde bozulan mali dengeleri yeniden sağlamak amacıyla mali kural 2008 yılının son çeyreğinde başlayarak 2009 yılında tüm dünyada etkisini gösteren küresel kriz, ülkelerin kamu açıklarını ve borç stoklarını önemli ölçüde artırmıştır. Krize karşı alınan önlemler sonucunda bazı gelişmiş ülkelerde borç stokları yüzde 100’ün üzerine çıkmıştır. Bu nedenle, kriz sonrası dönemde bozulan mali dengeleri yeniden sağlamak amacıyla mali kural uygulamalarına ilişkin düzenlemeler daha da önemli hale gelmiştir. Mali kural uygulayan 72 ülkeyi kapsayan bir anket çalışmasına göre 31 ülke mevcut mali kural uygulamalarında bir değişiklik yapma ihtiyacı duymamış. 25 ülke mevcut mali kuralda değişiklik yapmamış ancak ekonomik politika uygulamalarında çelişki ile karşılaşmış. 16 ülke ise mevcut mali kural uygulamalarını askıya almıştır.

Bazı Ülkelerde Borç Stokları

Bazı Ülkelerde Bütçe Açıkları Kaynak: IMF, The Economist

BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI BAZI ÜLKELERDE BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI Kaynak: The Economist, IMF, European Commission

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (1) Kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların amacı Mali disiplin Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı ve kullanımı Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanması Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır. Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki söz konusudur. Günümüzde birçok ülkede kamu mali yönetim alanında önemli düzenlemelere gidilmektedir. Son yıllarda birçok ülkede uygulamaya konulan bu reformlar, üç temel hedefi gerçekleştirmek üzere yapılmaktadır. Bunlar; mali disiplin, kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı ve kullanımı ile kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır. Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır. Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki söz konusudur. Yani, mali disiplini sağlamadan ne kaynaklar stratejik önceliklere göre dağıtılacak, ne de operasyonel anlamda verimlilik sağlanabilecektir.Bu bağlamda, uygulamaya konulan mali kuralların, modern kamu mali yönetiminin bir gereği olarak ortaya çıktığını söylemek hiç de yanlış olmayacaktır.

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (2) Mali disiplinin sağlanması için; Harcama ve borçlanmayı düzenleyen kurallar getirilmesi Kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması Mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek; Fiyat istikrarı, Makroekonomik istikrar ve Ekonomik büyümeyi sağlamaktır. Dünyada uygulamaya konulan mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için merkezi yönetime ve ilgili birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve borçlanma yapılmasını düzenleyen kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması başka bir ifadeyle mali kural uygulaması öngörülmüştür. Bu bağlamda mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek fiyat istikrarı, makroekonomik istikrar ve ekonomik büyümeyi sağlamaktır.

Mali Kurallar ve Mali Disiplin (3) Sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu maliye politikalarının oluşturulmasını İstikrarlı bir şekilde devam ettirilmesini Daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı bir mali disiplini teşvik eder. Mali kuralların etkinliği üzerine yapılan çalışmalar, mali kural uygulayan ülkelerde mali performansın olumlu yönde etkilendiğini ortaya koymuştur. Bu nedenle mali kurallar, sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu maliye politikalarının oluşturulmasında ve istikrarlı bir şekilde devam ettirilmesinde önemli bir rol oynamakta, mali disiplinin daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı bir şekilde uygulanmasını teşvik etmektedir.

Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH (%) Mali Disiplin Mali Disiplin

Genel Yönetim Açığı/GSYH (%) Mali Disiplin Mali Disiplin

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (1) 1990’lı yılların başı, Yüksek bütçe açıkları Artan borçlanma ihtiyacı Yüksek enflasyon Parlamentonun gözetim ve denetimi dışında yapılan fon uygulamaları Borçlanmaların herhangi bir sınırlamaya tabi tutulmaması Sonuç olarak; Maliye politikasında disiplinsizlik Kamu açıkları Aşırı derecede artan iç borç servisi Türkiye’de, 1980’lerde ve 1990’ların başında kamu mali yönetiminde mali disiplinin ve saydamlığın göz ardı edildiği bir dönem yaşanmıştır. Türkiye’de kamu mali yönetimi reformlarının yoğun tartışıldığı dönem olan 1990’lı yılların başı, bütçe açıklarının yüksek seviyelere çıktığı, devletin borçlanma ihtiyacının arttığı ve enflasyonun yüksek seviyelere ulaştığı bir dönem olmuştur. Bu süreçte, kamu maliyesinde disiplin kaybolmuş, bütçe harcamalarının yarıya yakını bütçe içi, bütçe dışı ve gizli fonlar vasıtasıyla, tamamen parlamentonun gözetim ve denetimi dışında yapılmıştır. Kamu harcamalarını finanse etmek için öncelikle borçlanmaya ağırlık verilmiş ve yapılan borçlanmalar herhangi bir sınırlamaya tabi tutulmamıştır. Tüm bu yaşananlar, maliye politikasında disiplinsizliğin artmasına, kamu açıklarının hızla yükselmesine ve iç borç servisinin aşırı derecede artmasına neden olmuştur.

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (2) 2001 Krizi Sonrası 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi sektörlerde yapılan kapsamlı yapısal reformlar Kamu mali yönetiminde göz ardı edilen mali disiplin, 2001 krizinden sonra önem kazanmaya başlamış ve bu süreçte bozulan mali disiplini yeniden sağlamak üzere birçok mali reform hayata geçirilmiştir. Bu kapsamda, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile kamu borç yönetimi disiplin altına alınmış ve bu anlamda mali kural hayata geçirilmiştir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile kamu ihale sistemi AB standartlarında yeni baştan tasarlanmış, bu kapsamda kaynakların kullanımında etkinliğin sağlanması amacıyla önemli kurallar hayata geçirilmiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetim sistemi yeniden yapılandırılmıştır. Bunların yanı sıra enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi sektörlerde de, kamu maliyesinde saydamlığı ve hesap verebilirliği amaçlayan kapsamlı reformlar yapılmıştır.

Türkiye’de Mali Kural Uygulaması- 5018 sayılı Kanun Bütçe süreçleri yeniden tanımlanması Bütçenin kapsamının genişletilmesi Stratejik yönetim ve performans ilişkisi Orta vadeli bir perspektif Sorumlulukların yeniden tanımlanması 5018 sayılı Kanun, ülkemizde kamu mali yönetim sistemini yeniden yapılandırma çalışmaları kapsamında yapılan en temel düzenleme olmuştur. Bu Kanun ile, bütçe süreçleri yeniden tanımlanmış, bütçenin kapsamı genişletilmiş, mali kontrol sistemi yenilenmiş, iç denetim uygulamasına geçilmesi öngörülmüş, stratejik yönetim ve performans ilişkisi kurulmuş, orta vadeli bir perspektif getirilmiş ve sorumlulukların yeniden tanımlanması ile mali disiplinin kurumsal alt yapısı güçlendirilmiştir. Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir düzenlemedir. Sorumluluk; Bir kimsenin kendisinin ya da başkalarının davranışları için bir kimseye ya da bir yetkiliye hesap verme, bu davranışların doğurabileceği sonuçlara katlanmayı kabul etme zorunluluğu ya da bunun ahlak açısından gerekliliğidir. Sorumluluk, yaptırıma bağlanmış bir yetkidir.

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-1 Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir düzenlemedir. 5018 sayılı Kanun kapsamında mali kural olarak nitelendirilebilecek hükümler şunlardır; Kanunun 14, 16, 20, 21, 23, 24, 27, 35 ve 70’inci maddeleri ile harcamalara bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Bunlar; orta vadeli harcama sistemi, harcama kısıtı, ödenek aktarma kısıtı, yedek ödenek kısıtı, örtülü ödenek kısıtı, ertesi yıla geçen yüklenme kısıtı, bütçe dışı avans kısıtı ve ödenek üstü harcama yapılmasına müeyyide getirilmesidir.

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-2 Orta Vadeli Harcama Sistemi Çerçevesinde Orta Vadeli Program (OVP) Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) Madde 16 Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır. Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür. OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir. Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit getirilmesi öngörülmüştür.

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3 5018 Sayılı Kanun Madde 16: Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır. Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır. Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür. OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir. Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit getirilmesi öngörülmüştür.

5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3 OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür. OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir. Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit getirilmesi öngörülmüştür.

Mali Kural Kanun Tasarısı (1) Örtük Mal Kuraldan, açık mali kural uygulamasına geçilmesi amaçlanmıştır. Mali Kural Kanun Tasarısında yer alan amaçlar Kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıları kalıcı hale getirmek Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli öngörülebilirliği sağlamak Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek Artan kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir seviyelerde tutmak Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek Tasarıda, mali kuralın amaçları: Kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıları kalıcı hale getirmek, Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli öngörülebilirliği sağlamak, Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek, Artan kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak, Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir seviyelerde tutmak, Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek,

Mali Kural Kanun Tasarısı (2) Bu kapsamda oluşturulan mali kural, Basitlik, Doğruluk, Saydamlık Hesap verebilirlik ilkelerine dayanmaktadır. Bu kapsamda oluşturulan mali kural, basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine dayanmaktadır.

Mali Kural Kanun Tasarısı (3)- Kapsam Genel yönetim (Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri, döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler ve fonlar ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar) KİT En geniş içeriğe sahip olan kamu kesimi tercih edilerek toplam kamunun kapsam içine alınması sağlanmıştır. Mali kural uygulaması kapsamında, Genel yönetim; Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri Döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, Mahalli idareler ve fonlar ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar ve KİT’ler 233 sayılı KHK’ya tabi KİT’ler ve 4046 sayılı Kanuna tabi kuruluşlar yer almaktadır. Böylelikle, en geniş içeriğe sahip olan kamu kesimi tercih edilerek toplam kamunun kapsam içine alınması sağlanmıştır.

Mali Kural Kanun Tasarısı (4)- Mali Kuralı Destekleyen Unsurlar Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinin denk olması Mahalli idarelerin borçlanmalarının yatırım projelerinin finansmanı ile sınırlı tutulması KİT’lerin toplulaştırılmış olarak borçlanma gereğinin olmaması Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinin denk olması, mahalli idarelerin borçlanmalarının yatırım projelerinin finansmanı ile sınırlı tutulması ve KİT’lerin toplulaştırılmış olarak borçlanma gereğinin olmaması mali kural uygulamasını destekleyecek diğer unsurlardır.

Mali Kural Kanun Tasarısı (5) KİT’ler mali kural uygulaması içinde ancak mali kural formülü kapsamı dışında Yani mali kuralın formülü genel yönetimi kapsamaktadır. Özetle, KİT’ler mali kural uygulaması içinde ancak mali kural formülü kapsamı dışında yer almaktadır. 2011 yılından itibaren ekonomide yeni çıpa olarak uygulanacak olan mali kuralın formülü genel yönetimi kapsamaktadır.

Mali Kural Formülü (1)

Mali Kural Formülü (2) Tasarı’ya göre mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır. Bütçe açığı ile Büyüme ile ilgili Mali kural kapsamında, orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin yüzde 1’i büyüme oranı yüzde 5 Büyüme hedefin üstünde gerçekleşirse tasarruf sağlanacak, altında kalırsa ise harcamalar artırılacaktır. Mali uyum oranı 0,33 Büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama söz konusu olacaktır. Tasarı’ya göre, mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır. Bunlardan ilki bütçe açığı ile, ikincisi ise büyüme ile ilgilidir. Mali kural kapsamında, orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin yüzde 1’i ve büyüme oranı yüzde 5 olarak belirlenmiştir. Ancak büyümenin hedefin üstünde gerçekleşmesi halinde tasarruf sağlanacak, altında kalması halinde ise harcamalar artırılacaktır. Formülde mali uyum oranı da 0,33 olarak kullanılacaktır. Yani, büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama söz konusu olacaktır. Bu kapsamda bu katsayı, hedeften sapılan miktarın yüzde 33’ünün bir sonraki sene telafi edileceği anlamına gelmektedir.

Mali Kural Formülü (3) - Örnek 49 Mali Kural Formülü (3) - Örnek 2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım; 2010 açığı: 3,7 2011 büyüme: 4,5 Buna göre: Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz. a(t) ≤ a(t-1) -y (a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*) a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5) 0,891 0,165 a(t) ≤3 Açık etkisi: -0,90 ; konjonktürel etki: 0,17 olarak hesaplanmıştır. Uyarlama toplamı-0,70 Bu halde; 2011 yılı açığı ≤ 3 olmalıdır. OVP’ye göre hedeflenen açık 2,1 dir. Örnek Çalışma 2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım; 2010 açığı: 3,7 2011 büyüme:4,5 Buna göre: Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz. ∆a = [-0,33 (3,7 - 1) ]+ [-0,33 (4,5 - 5)] ∆a = -0,90+ 0,17= -0,7 Açık etkisi -0,90, konjonktürel etki ise 0,17 olarak hesaplanmıştır. Uyarlamamız bunların toplamı olan -0,70 olduğuna göre mali kurala göre 2011 yılı açığını hesaplarken bu uyarlamayı 2010 yılı açığına ekliyoruz. Bu halde; 2011 yılı açığı= 3,7+(-0,7)= 3 olmalıdır. OVP ye göre hedeflediğimiz açık 2,1 dir. Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder. Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir. Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti. Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı bütçe açığını azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz. Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz.

Mali Kural Formülü (4) - Yorum 50 Mali Kural Formülü (4) - Yorum Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder. Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir. Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti. Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı açığını azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz. Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz.

İzleme-Denetim-Yaptırım “Mali Kural İzleme Raporu” -3’er Aylık ve Yıllık dönemlerde Mali kural uygulamasında denetim – Sayıştay En büyük olumsuzluk kurala uyulmadığı durumlarda yaptırım veya ceza uygulaması yoktur. Birim yöneticilerinin sorumluluğu Maliye Bakanlığı, genel yönetime ilişkin mali verileri 3’er aylık ve yıllık dönemlerde “Mali Kural İzleme Raporu” ile kamuoyuna açıklayacaktır. Bu raporda yer alan bilgilerin doğruluğu, güvenilirliği ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından değerlendirilmesi Sayıştay tarafından yapılacaktır. Böylelikle Sayıştay, mali kural uygulamasında denetim fonksiyonunu yerine getirecektir. Ancak ülkemizdeki mali kural uygulamasında kurala uyulmadığı durumda her hangi bir yaptırım ya da ceza öngörülmemiştir. Tasarıda ayrıca, yükümlülüklerini yerine getirmeyen sorumlu birim yöneticilerine uygulanacak yaptırıma ilişkin bir düzenlemeye de yer verilmiştir. Buna göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden, mali istatistiklere esas verileri süresinde göndermeyenler ile hata ve noksanlıklarını gidermeyenlerin, hesapların derlenmesi ve gönderilmesinden sorumlu birim yöneticilerine, Maliye Bakanlığı’nın talebi üzerine ilgili kamu idaresinin üst yöneticileri tarafından her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamı tutarında idari para cezası verilecektir.

Altyapı Mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartlar oluşmuştur. 5018 sayılı Kanun 4749 sayılı Kanun Birçok ülkede mali kural uygulamasına geniş kapsamlı kamu mali yönetim reformu uygulamaları sonrasında geçilmiştir. Bu nedenle, mali kuralların mali konsolidasyon sağlandıktan sonra uygulamaya konulması halinde beklenenden daha etkili olduğu gözlenmiştir. Ülkemizde de mali kurallar, kamu mali yönetimi reformunun üzerine ve onu tamamlayacak nitelikte ayrı bir kanun ile yapılmaktadır. Ülkemizde mali kuralın uygulanması için zamanlama ve altyapı açısından gerekli şartlar oluşmuştur. Nitekim, 5018 sayılı Kanun ve 4749 sayılı Kanun ile kamu mali yönetimine önemli yenilikler getirilmiştir. Ülke uygulamaları incelendiğinde, kamu mali yönetimi alanında yapılan reform sonrasında hayata geçirilen mali kural uygulamalarının daha başarılı olduğu görülmektedir. Birçok ülkede mali kural uygulamasına geniş kapsamlı reform uygulamaları sonrasında geçilmiştir. Bu nedenle, mali kuralların mali konsolidasyon sağlandıktan sonra uygulamaya konulması halinde beklenenden daha etkili olduğu gözlenmiştir. Ülkemizde de mali kurallar, ülke uygulamalarına paralel olarak kamu mali yönetimi reformunun üzerine ve onu tamamlayacak nitelikte ayrı bir kanun ile yapılmaktadır.

Sonuç (1) Hükümetlerin mali kuralların gereğini yapmada samimi olmaları gerekir. Hükümetler ve halk tarafından Tamamen benimsenmeli Uygulanmalı Tek başına güçlü bir mali performans göstermesi mümkün değildir. Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanır. Mali kurallar, hükümetleri güçlü maliye politikası uygulamaları gerçekleştirmeye zorlayarak iyi sonuçlar elde edinilmesini sağlar. Buna karşılık hükümetlerin mali kuralların gereğini yapmada samimi olmamaları, Yunanistan örneğinde olduğu gibi bazı tekniklerle bu kuralların gereğini yerine getirmemeleri, maliye politikası üzerinde ilk başta tasarlanan olumlu etkiyi sağlamayabilecektir. Uluslararası deneyimler göstermiştir ki, bir mali kural ne kadar mükemmel tasarlanırsa tasarlansın, hükümetler ve halk tarafından tamamen benimsenmedikçe ve uygulanmadıkça tek başına güçlü bir mali performans göstermesi mümkün değildir. Yani mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanmaktadır.

Sonuç (2) Sağlam bir düzenleme yapılmalıdır. Kuralların uygulamaya gereğince yansıyıp yansımadığı sorunu Bazı ek tedbirlerin alınması gerekebilmektedir. Tamamlayıcı yapısal reformlarla desteklenmesi Uygulanabilirliği, güvenilirliği ve sürdürülebilirliği sağlar. Yapısal reformlara devam edilmelidir. Mali kural, kamu mali yönetimi alanında elde edilen kazanımların; Kalıcı hale getirilmesi, Kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir seviyelerde tutulması, Mali disiplinin kalıcılığının sağlanması bakımından önemli bir rol üstlenmiş olacaktır. Mali kuralın sağlam bir düzenlemeye bağlanması önemlidir. Daha da önemlisi, bu kuralların uygulamaya gereğince yansıyıp yansımadığıdır. Bunun sağlanması çok da kolay değildir. Bunun için, bazı ek tedbirlerin alınması gerekebilmektedir. Önemli bir yapısal reform olan mali kural, tamamlayıcı yapısal reformlarla desteklenirse, daha uygulanabilir, daha güvenilir ve daha sürdürülebilir bir hale gelebilecektir. Bu nedenle, ülkemizde kamu maliyesine ilişkin yapısal reformlara devam edilmesi, mali kuralların uygulanabilme gücünü daha da artıracaktır. Mali kural, Son yıllarda kamu mali yönetimi alanında elde edilen kazanımların Kalıcı hale getirilmesi ve Kamu açıkları ve borç yükünün sürdürülebilir seviyelerde tutulması, Mali disiplinin kalıcılığının sağlanması bakımından önemli bir rol üstlenmiş olacaktır.

Teşekkür Ederim Nergiz BAYAR