Sunum yükleniyor. Lütfen bekleyiniz

Sunum yükleniyor. Lütfen bekleyiniz

Yerel Yönetimlerin Denetimi Yönetim, bir veya birden fazla amacı gerçekleştirmek amacıyla insanlar ve kaynakların belli yöntemlerle işbirliğini sağlamak.

Benzer bir sunumlar


... konulu sunumlar: "Yerel Yönetimlerin Denetimi Yönetim, bir veya birden fazla amacı gerçekleştirmek amacıyla insanlar ve kaynakların belli yöntemlerle işbirliğini sağlamak."— Sunum transkripti:

1 Yerel Yönetimlerin Denetimi Yönetim, bir veya birden fazla amacı gerçekleştirmek amacıyla insanlar ve kaynakların belli yöntemlerle işbirliğini sağlamak ve onları söz konusu amaçlara doğru sevk etme çabasıdır. Çağdaş bir yönetimin başarılı olabilmesi için; planlama, örgütlenme, yönetme, eşgüdüm ve denetim olarak belirlenen yönetim unsurlarını bünyesinde özümsemesi ve bu suretle etkinliğini ve verimliliğini artırması beklenmektedir. Bu unsurlara ek olarak, çağdaş yönetim anlayışının; gelişmeleri sürekli izleme, yeniden yapılanma gereksinimlerine zamanında cevap verebilme niteliklerine de sahip olması gerekmektedir. Denetim, yönetimin başarısı için vazgeçilmez bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır. Diğer bir anlatımla, yönetimin etkinliği büyük ölçüde denetimin gücüne bağlıdır. Denetleme, yönetim unsurlarının tamamlayıcısıdır. İstenilen bir şeyi, bir amacı, istenilen biçime uygun olarak gerçekleştirmeye yardım etmektedir. Ancak denetleme sayesinde, yapılması uygun olmayan veya yapılmasında sakınca görülen işlerin yapılmasına engel olunabilmekte ve amaçların saptanan doğrultuda gerçekleştirilebilme olanağı doğmaktadır. Birlikte yaşamanın bir gereği olarak insanların kendi aralarında oluşturdukları kurallar kamu yararı ve kamu düzeninin vazgeçilmez ölçütüdür. İdari iş ve eylemlerde hukuki standartların yanı sıra bu ölçütler de dikkate alınmalıdır. Hizmetlerde verimlilik ve düzenlilik için, yerel yönetimlerin çalışmalarında, hukuk düzenine uyup uymadığı, kullanılan yöntemlerin, çalışma yerleri ve yöntemlerinin verimliliği, ekonomiye etkinliği ve hizmet kalitesini sağlamaya yeterli olup olmadığı gibi konuların da denetime tabi tutulması gerekir. Ancak bu denetimin yerel yönetimlerin karar serbestisini, mali ve idari özerkliklerini zedeleyecek bir yapıda olması yerinden yönetimin beklenen yararlarını ortadan kaldırabilecektir. Bu nedenle yerel yönetimlerin denetiminin dikkatli bir biçimde ele alınması ve uygulanması gerekmektedir.

2 DENETİM KAVRAMI Denetim geniş kapsamlı bir kavramdır. Uygulamada yoklama, kontrol, revizyon, inceleme, teftiş, murakabe, tahkik, muayene, araştırma, gözlem, sınama ve gözetleme gibi denetim hizmetlerine ilişkin deyimler ve kavramlar da denetim ile aynı anlamda kullanılmaktadır. Denetim, planlanan işlerin amaç ve hedeflere ulaşacak şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğini belirlemek ve saptanacak sapmaları ve sorunları gidererek sistemin en etkili ve verimli çalışmasını sağlamak bakımından, yönetimin en yaşamsal işlevlerinden biridir. Modern hukuk devletlerinde kurumların ve kişilerin faaliyetleri, hakları, sorumlulukları anayasa, yasa, yönetmelik, tüzük ve genel kabul görmüş bir takım standartlara, ilkelere bağlanmıştır. Kurumların faaliyetlerini dış çevrenin belirlediği bu normlara uygun yürütüp yürütmediğini incelemek, açıkladıkları bilgilerin ve iddialarının doğru ve güvenilir olup olmadığını araştırmak ve kurum yöneticilerinin kurumla çıkar ilişkisi içinde bulunan kişilere, kuruluşlara, topluma ve devlete hesap verme yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlamak üzere tarafsız ve bağımsız bir otorite tarafından denetlenmeleri gerekmektedir. Denetim, iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgililere bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyerek raporlayan sistematik bir süreçtir. Bu süreçte, bir ekonomik birim veya döneme ait bilgilerin, önceden belirlenmiş standartlara uygunluk derecesi araştırılır ve bu konuda bir raporhazırlamak amacıyla bağımsız, objektif ve tarafsız bir uzman tarafından kanıtlar toplanır ve değerlendirilir. Diğer bir tanımla denetim bir işin ya da bir çabanın, genel ya da özel, yasal, bilimsel ve düşünsel kurallara uygunluğunu araştırmak ve sağlamak amacıyla, başlangıçta, uygulama sırasında, uygulama sonunda ya da uygulamadan bir süre sonra gözden geçirilmesi şeklinde yazılı veya sözlü olarak yapılan bir eylemdir.

3 YEREL YÖNETİMLERİN DENETLENMESİNİN GEREKLERİ Yönetim ile denetimin, birbirini besleyen, tamamlayan ve destekleyen bir süreç olması nedeniyle, yerel yönetimlerin kendisinden beklenen fonksiyonları etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmesinde ve başarılı olabilmesinde iyi kurgulanmış bir denetim sistemine gereksinim duyulmaktadır. Nitekim amaçlara, ihtiyaçlara ve toplumsal bünyeye uygun, görev ve yetki dağılımı ile çalışma yöntemleri en iyi şekilde belirlenmiş, yeterli finansal kaynaklar ile araç ve gereçleri sağlanmış, yeterli ve nitelikli personel ve yönetici kadrosuyla donatılmış, iyi işleyen bir yönetim oluşturulsa bile, çeşitli iç ve dış, ekonomik, sosyal, siyasal, teknik, psikolojik, vb. nitelikteki faktörler, yönetimi olumsuz etkileyerek, başarısını azaltabilmekte veya amaçlarından saptırabilmektedir. Bunların önlenmesi, belirtilen amaçlar doğrultusunda sistemin işletilebilmesi, iyi kurulmuş ve işletilen denetleme mekanizmaları ile mümkün olmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da bu konuyu 8. maddede “Yerel Makamların Faaliyetlerinin İdari Denetimi” başlığı altında düzenlemiştir. Madde de; “Yerel makamların her türlü idari denetimi ancak kanunla veya anayasa ile belirlenmiş durumlarda ve yöntemlerle gerçekleştirilir. Yerel makamların faaliyetlerinin idari denetimi normal olarak sadece kanunla veya anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır. Bununla beraber üst makamlar yerel makamları yetkili kıldıkları işlerin gereğine göre yapılıp yapılmadığını idari denetime tabi tutabileceklerdir. Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinden korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır.” denilmektedir.

4 Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı: Avrupa Konseyi tarafından imzaya açılan, yerel yönetimlerin merkezi otoriteden özerkliğini garanti eden bir anlaşmadır.

5 Bir ülkede yerel yönetimler üzerinde uygulanan yönetsel denetim, o ülkenin yerel yönetimlerine tanıdığı yerel özerklikle bağlantılı olarak geniş veya dar kapsamlı olabilmektedir. Yerel yönetim özerkliğine önem veren ülkelerde yönetsel denetim daha dar kapsamlı ve sınırlı uygulama alanı bulurken, merkeziyetçiliğe önem veren, yerel yönetim sistemini merkeziyetçi bir anlayışa göre şekillendiren ülkelerde ise yönetsel denetim daha geniş kapsamlı ve ağır bir şekilde uygulanmaktadır. Yerel yönetimlerin denetlenmesinin amaçlarını; ulusal birlik ve bütünlüğün korunması, idarenin bütünlüğünün korunması ve vatandaşların haklarının korunması olarak sayabiliriz.

6 Ulusal Birlik ve Bütünlüğün Korunması Yerinden yönetim sisteminin bir gereği olarak yerel yönetimler özerk kuruluşlardır. Ancak hiçbir yerel yönetim birimi tamamıyla kendi başına buyruk ve egemen değildir. Bu durum bizi yerel özerkliğin mutlak ve sınırsız olmayacağı sonucuna götürmektedir. Yerel özerkliğin mutlak ve sınırsız olamaması, yerel yönetimlere, çatısı altında yaşadıkları devletlerin amaçlarına uygun hareket etme yükümlülüğü getirir. Siyasal bakımdan devletin birliği, yerinden yönetim birliklerinin sahip oldukları özerklik nedeniyle tehlikeye düşmemelidir. Bu konulara uyumun sağlanması ve yerel yönetimlerin, merkezi yönetimin faaliyet ve hedefleriyle çatışmasının önlenmesi gerekir. Bu nedenle bu iki yönetim arasında bir ilişki kurulması zorunludur. Bu da merkezi idarenin yerel birimleri denetimi vasıtasıyla gerçekleşir.

7 Özerklik: Muhtariyet ya da otonomi ile eş anlamlıdır. Bağımsız yönetim biçimini ifade etmektedir.

8 İdarenin Bütünlüğünün Korunması Yerel yönetimler ülke yönetim sisteminin bir parçasını oluşturduklarından yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, kamu yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasını sağlamak için, bu idarelerin kendileri dışındaki organlar tarafından denetlenmesi gerekmektedir. Kamu hizmetlerinin görülmesinde, birimler ve kademeler arasında uyum ve eşgüdümün sağlanması gerekmektedir. Yerel birimlerin denetiminin sanki merkezi yönetimin elindeki, yerel yönetimlerin özerkliklerini sınırlayacak bir araçmış gibi değil bir koordinasyon aracıymış gibi anlaşılması gerekir. Asıl amaç kamuya sunulacak olan hizmetlerin hem kalite hem de miktar olarak mümkün olan en üst seviyeye çıkarmaktır. Bunun için merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki çatışmalar önlenmelidir. Bunu yaparken kamu yararı, ulusal çıkarlar ve bölgeler arasındaki dengesizlikler de gözetilmelidir. Her bir yönetim düzeyi hizmet sunmak için gerekli geliri aynı kaynaktan, yani milli gelirden sağlamaktadırlar. Dolayısıyla hizmetlerde koordinasyonsuzluk ve tekrarın olması kaynak israfına yol açabilecektir. Aşırı derecede vergilendirme ise toplumda vergiye karşı direncin doğmasına ve bazı durumlarda da vergilendirilebilir kaynağın kurumasına yol açabilecektir. Sonuç itibariyle denetim; hizmetlerin sunulmasından esas sorumlu olan merkezi yönetimin, kaliteyi ve miktarı kontrol altında tutması için doğal bir yoldur.

9 Milli Gelir: Bir ülke ekonomisinde belli bir dönemde üretilen mal ve hizmetlerin net parasal değeridir.

10 Yerel yönetimlerin, çoğunlukla bilgi ve uzman kadrodan yoksun olmaları denetimi gerekli kılan bir diğer unsurdur. Yerel yönetimlerin kendi haline bırakılmaları halinde sınırlı tecrübelerle acemilik çekme ihtimalleri vardır. Özellikle küçük olan yerel yönetimlerin bütün konularda gerekli uzman kadroyu bünyelerinde bulundurmaları oldukça zordur. Fakat tam tersine merkezi yönetim bu alanda oldukça geniş imkânlara sahiptir. Bu durumda merkezi yönetimin yerel yönetimlere destek olması gerekmektedir.

11 Vatandaşların Haklarının Korunması Yerel yönetimlerin seçimle ve atamayla işbaşına gelen kadrolarında görev yapan kimselerin, yetkilerini aşmalarından ve görevlerini kötüye kullanmalarından yerel halkın korunması gerekmektedir. Günümüzde yerel yönetimlerin özerkliğinin kendi başına bir amaç olup olmadığı geniş ölçüde tartışılmaktadır. Ülkemizde ve başka ülkelerde yerel yönetimlerde rastlanan kayırma ve yolsuzluk olayları gibi amaç sapmaları birçoklarını, bu yönetimler üzerindeki denetimin arttırılması gereğine daha çok inandırmaktadır. Yerel yönetimlerin özerkliğinin belli bir yerel topluluğu oluşturan insanların rahatı, huzuru, güvenliği ve mutluluğu için yalnızca bir araç olduğu ve asıl amaca hizmet etmiyorsa, özerkliğe gerek bulunmadığı görüşü zaman zaman savunulmaktadır. Böyle bir anlayışı ne yerel demokrasi ile ne de demokrasinin kendisiyle bağdaştırmaya olanak yoktur. Bu nedenle de amacı ne olursa olsun halkın kendi kendini yönetmesinin en tipik kurumları olan yerel yönetimler üzerindeki denetimin sınırlarını iyi çizmek gerekir. Bazı yerel yönetimlerin uygulamalarının diğerleri üzerinde olumsuz dışsallıkları bulunabilir. Olumsuz dışsallıklardan etkilenen vatandaşların haklarının korunması gerekmektedir. Yerel yönetimler sadece kendi görev alanları içinde sorumlu olduklarından bölgelerinin dışındaki sorunlarla etkin bir biçimde mücadele edemezler. Bu gibi durumda bölgelerarası çatışmaların çıkması muhtemeldir. Merkezi idarenin tüm yerel birimlerin de üstündeki denetleyici rolü sayesinde bu gibi sorunlar giderilebilir. Buradan merkezi idarenin sadece yerel birimler üzerindeki bir güç olmasından öte aralarında uzlaştırıcı bir yapı olması sonucuna da varılabilir.

12 YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİNİN İÇERİĞİ Yerel yönetimlerin denetimi, denetimin içeriğine ve denetimde hangi kriterlerin esas alındığına bağlı olarak farklı şekiller alabilir. Kamusal denetim ile yerel yönetimlerin üzerinde; hukuka uygunluk denetimi, yerindelik denetimi, mali denetim ve performans denetimi yapılmaktadır. Hukuka Uygunluk Denetimi Kamu idarelerinin görev ve yetkileri yasalarla belirlenmiştir. Buna göre idare, kanunların uygulanmasını göstermek veya kanunun emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak şartıyla usulüne uygun biçimde çıkarılmış tüzüklere, yönetmeliklere, kararname, karar, genelge, tebliğ gibi etkili metinlere de hukuka uygun olmak şartı ile uymak durumundadır. İdareler, yasalarla belirlenmiş bu görevleri yerine getirirken ve yetkilerini kullanırken birçok iş ve işlem gerçekleştirmektedirler. Örneğin, harcama yapmakta, gelir elde etmekte, personel çalıştırmaktadırlar. Denetim kapsamındaki idarelerin iş ve işlemleri ile uygulamalarının tabi oldukları mevzuata uygunluğunun denetlenmesi işi hukuka uygunluk denetimidir. Hukuka uygunluk denetimi, iş ve işlemler bittikten sonra geçmişe yönelik olarak evrak üzerinden yapılmaktadır. Hukuka uygunluk denetimi, salt mevzuata uygunluk açısından da değerlendirme yaptığı varsayıldığından klasik denetim çeşidi olarak değerlendirilmektedir. Hukuka uygunluk denetimi ile yerel yönetimlerin olası hukuk dışına taşan tutumları hukuk sınırlarına çekilmekte, hukuka aykırı işlem ve eylemleri ise çeşitli yaptırımlara tabi tutulmaktadır.

13 Yerindelik Denetimi Yerindelik denetimi; elverişlilik, icabı hale uygunluk veya ihtiyaca uygunluk denetimi olarak da adlandırılır. Yerindelik denetiminde işlem veya eylemin hukuka uygunluğundan öte, yapılan işlem veya eylemin yerindeliği, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygunluğu denetlenir. Yerindelik, bir idari işlemveya eylemin yapılmasında zaman, mekân, hal ve şartların gereklerine göre, idari şartlar uyarınca davranmaktır. Diğer bir ifadeyle yerindelik, takdir yetkisinin hukuka uygunluk denetimine tabi tutulmayan bölümünde yer almaktadır. Yerindelik denetimi hukuka uygunluk denetimine nazaran daha sübjektif niteliktedir. Yapılacak işin, alınan kararın somut koşullara elverişli olması, hizmetin gereklerine ve ihtiyaca uygun olması, yerinde ve isabetli olması gibi ölçütler öznel değerlendirmeleri içermektedir. Öngörülen amaçlara ulaşılıp ulaşılmadığı veya hangi şartlarda ve hangi düzeyde ulaşıldığı, yerindelik ve etkililik arayışlarının konusunu oluşturmaktadır. Kurallara uygun olan bir işlem zaman ve koşullar bakımından yerinde ve isabetli olmayabilir ve bu husus yerindelik denetimiyle ortaya çıkarılır. Yerindelik denetiminin mahalli idarelerin sahip oldukları özerklikle birlikte düşünülerek kullanılması gerekir. Hatta bazı hallerde yerel yönetimlerin sahip oldukları anayasal kaynaklı özerklik, o kadar geniştir ki yerindelik denetimine izin verilmeyebilir.

14 Mali Denetim Mali denetim, bütçe uygulamasına ilişkin olarak kamu idarelerinin mali karar ve işlemlerinin denetimidir. Kamu idaresinin gelir, gider ve borç ilişkileri ile her türlü malları ve kıymetlerine ilişkin işlem ve tasarrufları, muhasebe düzeni içerisinde kayda alınır. Denetim bu veriler üzerinden gerçekleştirilir. Bu yönüyle mali denetim muhasebe denetimidir. Yine mali denetim genel olarak mali nitelikteki işlem ve olayların mevzuata uygun olarak gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği, sunulan mali raporların gerçekleri yansıtıp yansıtmadığı ve denetlenen kurumun belirlenen ilke ve kurallara ne ölçüde uyduğunu saptamaya yönelik olarak, bağımsız denetçilerce yapılan inceleme ve değerlendirmeleri kapsar. Mali denetim, kamu mal ve hizmetlerinin, kamu harcamalarının, kamu gelirlerinin ve kamu malvarlığının mali mevzuatın ve maliye biliminin önceden belirlediği amaç ve kurallara uygunluğunu araştırır.

15 Performans Denetimi Performans, bir işi yapan bir bireyin, bir grubun ya da bir örgütün o işle amaçlanan hedefe ne ölçüde ulaşabildiğinin nicel ve nitel olarak ifadesidir. Diğer bir ifadeyle herhangi bir işte gösterilen başarı derecesidir. Performans denetimi ise; kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri açısından yönetilip yönetilmediğini ve hesap verme sorumluluğunun gereklerinin makul ölçüde karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun, kuruluşun, faaliyetin ya da programın değerlendirilmesi olarak tanımlanmaktadır. Performans denetiminin ön plana çıkmasında denetim ve yönetim anlayışındaki değişim ve gelişmeler, kamu harcamalarındaki artışlar, bilgi teknolojilerindeki hızlı değişimler, hesap verme sorumluluğu ile saydamlığın önem kazanması ile kamuoyu denetiminin etkinliğinin artması rol oynamıştır. Performans denetiminin unsurları, verimlilik, etkinlik ve tutumluluktur. Verimlilik, eldeki kaynaklarla mümkün olan en çok ürünün elde edilmesi, belirli sayıdaki girdilerle azami çıktı sağlanmasıdır. Verimlilik, girdi olarak kullanılan kaynaklar ile sağlanan çıktılar arasındaki ilişkiyi göstermekte ve kaliteyi de dikkate alarak belli miktar girdi ile maksimum çıktı ya da belli düzeydeki bir çıktının en az girdi ile elde edilmesini ifade etmektedir. Bir yönetim, en uygun kaynak kullanımını başardığı ölçüde verimli olmaktadır. Etkinlik, bir organizasyonun tespit ettiği politika, proje ve aldığı tedbirlerle önceden saptanan amacını ne ölçüde gerçekleştirdiğini ifade etmekte ve başarı düzeyini göstermektedir. Etkinlik, yönetimin stratejik hedeflerine, amaçlarına ne ölçüde ulaştığını göstermektedir. Tutumluluk ise, belirlenen amaçlar da göz önünde bulundurularak, kaynakların uygun miktar ve kalitede, uygun zamanda ve uygun yerde en az maliyetle elde edilmesi anlamına gelmektedir. Yönetim, istenilen amacı en düşük maliyetli kaynaklarla, uygun zaman ve yerde gerçekleştirdiği ölçüde tutumlu olmaktadır. Performans denetiminde, bu üç unsurun denetimi yapılarak yönetimin faaliyetleri denetim altında tutulmakta, yöneticilerin hesap verme sorumluluğu geliştirilmektedir.

16 YEREL YÖNETİMLERİN DENETLENME YÖNTEMLERİ Yerel yönetimlerin denetlenme yöntemleri; siyasal denetim, yargısal denetim, idari denetim, kamu denetçisi (ombudsman) tarafından yapılan denetim ile kamuoyu denetimi şeklinde beşe ayrılabilir. Siyasi Denetim Yerel yönetimlerin denetlenme yöntemlerinden birisi de siyasi denetimdir. Yerel yönetimlerin siyasi denetimi, genellikle yasama organı (parlamento) tarafından yapılan bir denetimdir. Ancak, siyasi denetim, yalnızca yasama organı tarafından yapılan denetimden ibaret değildir. Yerel yönetimlerin seçimle göreve gelen organları da yerel yönetimler üzerinde siyasi denetim yapmaktadır. Yerel yönetim meclisleri, ilgili yerel yönetimleri hem hukuksal açıdan hem de yerindelik açısından ve gerek kendiliklerinden gerekse de başvuru üzerine denetleme hakkına sahiptirler. Yerel yönetim meclisleri, kendi yerel yönetimlerinin bütçelerini ve kesin hesaplarını görüşerek kabul etmekte ve bu görüşmeler esnasında yerel yönetimlerinin çalışmalarını denetlemektedirler. Bununla birlikte, yerel yönetim organlarının halkın tercihi ile tekrar seçilip seçilmemeleri de siyasi denetim yoluyla olmaktadır. Siyasi denetim ile amaçlanan, yerel yönetimlere verilmiş olan görev ve yetkilerin bu kuruşlarca kötüye kullanılmasını önlemenin yanı sıra, bazen de, yerel otoritenin korunması ve itibarının zedelenmemesi olmaktadır. Bu amaçla parlamento, yerel yönetimlere kanuni yetkilerini verirken etkili bir denetim süzgecinden geçirmeye çalışmaktadır. Demokratik siyasal sistemlerde siyasi kurum ve kişiler, halkı temsil ederler. Bu siyasi kurum ve kişiler, kamu politikalarının kendi siyasi iradelerine uygun olarak yürütülmesini sağlamak amacıyla kamu bürokrasisi üzerinde denetim yetkisi kullanırlar. Yerel yönetimler, yerel özerkliğe sahip olmakla birlikte tamamen kendine buyruk hareket eden kuruluşlar değillerdir. Kendilerine yasalar çerçevesinde verilen görevleri belirli bir coğrafi alanda yürütmekle görevli, faaliyet alanları yine parlamento tarafından çıkarılan yasalarla belirlenmiş yönetim birimleridir. Yerel yönetimlerin özerkliğinin mutlak olmayışı, onların belirli şekillerde ve bir kapsam içinde denetlenmesini gerektirmektedir.

17 Siyasi denetim, soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması ve gensoru gibi yöntemlerle yerine getirilmektedir. Soru, bir milletvekili veya meclis üyesi tarafından işletilen bilgi edinme araçlarından biri olmakla birlikte, yöneticilerden birinin uyarılması ve bir konunun kamuoyuna duyurulması bakımından önemli rol oynayan siyasi bir denetim şeklidir. Soru, yazılı ve sözlü olmak üzere iki kısma ayrılır. Araştırılarak iyi hazırlanmış, güncel ve toplumsal konuları ilgilendiren nitelikli sorular, hem diğer milletvekillerinin, hem de basın yoluyla kamuoyunun dikkatini çekerek hükümet ve idare üzerinde etkili bir denetimi ortaya çıkarabilir. Genel görüşme, sadece soru sahibi milletvekili veya meclis üyesi ile ilgili bakan veya belediye başkanı arasında bir diyalog niteliği taşıyan sözlü sorudan, çok daha etkin bir denetim aracıdır. Genel görüşme, bir oylamayla sonuçlanmamasına ve yönetimin siyasal sorumluluğu sonucunu doğurmamasına karşın, görüşmeler sırasındaki tartışma ve eleştiriler yürütme üzerinde siyasal denetim etkisi yapmaktadır. Meclis araştırması, meclis üyelerinin belli bir konuda bilgi edinmek için kendi aralarında bir komisyon kurarak inceleme yapmalarıdır. Sonunda herhangi bir cezalandırma durumu oluşturmamakta, yürütmenin sorumluluk alanına giren konularda meclis üyelerinin bilgi toplamalarını ve aydınlanmalarını sağlamaktadır. Meclis soruşturması, görevde bulunan veya görevinden ayrılmış olan idareciler hakkında, milletvekili veya meclis üyelerinin belirli bir çoğunluğunun verdiği önerge ile açılan ve cezai sorumlulukların araştırılmasını sağlayan bir denetim yoludur.

18 Gensoru, Anayasanın 99. Maddesinde belirtilmiştir. T.B.M.M.’de yer alan bir siyasi parti grubu adına veya en az yirmi milletvekili imzasıyla verilen önerge ile işletilir. Gensoru önergesiyle Bakanlar Kurulunun veya bir bakanın düşürülebilmesi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla olur. Gensoru ile yönetimin siyasi, iktisadi ve mali eylemleri, mecliste tartışılmakta, tartışmalar yazılı ve görsel medya aracılığıyla kamuoyuna da yansımaktadır. Böylelikle kamuoyu, yönetimin icraatları hakkında daha ayrıntılı ve sağlıklı bilgi edinebilmektedir. Gensoru önergesi idarecileri gelecekte daha dikkatli davranmaya yönelttiğinden ve oylama sonucuna göre yönetim düşebildiğinden, en etkili siyasal denetim yolu olduğu söylenebilir.

19 Yerel yönetimlerin siyasi denetimi, genellikle yasama organı tarafından yapılan bir denetimdir.

20 Yargı Denetimi Demokratik bir toplumda, yönetimin kendisini hukuk kuralları ile bağlı kabul etmesi ve hukuk kurallarının dışına çıktığında kendini bir yaptırım karşısında bulması, hukuk devleti anlayışının zorunlu bir unsuru ve aynı zamanda doğal bir sonucu olmaktadır. Yönetim ile yönetilenler arasında ortaya çıkan anlaşmazlıkların ortadan kaldırılmasında en etkili yol, yargı yerlerinin, yönetimin eylem ve işlemlerini yargı denetimine tabi tutmaları olmaktadır. Yargı denetimi, yönetilenleri yönetime karşı koruyan, yönetimi hukuk sınırları içinde faaliyet göstermeye zorlayan bir denetim türü olmaktadır. Yönetimin yargı denetimine tabi olması, yargının yönetime müdahalesi anlamına gelmemektedir. Yönetimi hukuka bağlı kalmaya ve yönetilenlerin haklarını gözetmeye özen göstermeye sevk etmenin bir yolu olmaktadır. Yönetimin yargısal denetimi, yöneten ile yönetilen arasındaki çatışmayı ortadan kaldırdığı gibi toplumsal ilişkiler alanında kesinlik ve istikrar da getirmektedir. Yönetimin yargısal denetimi, yönetimin faaliyetlerini yürütürken hukuk kurallarına uygun hareket etmesini sağlayarak, temel hak ve özgürlüklerin ihlal edilmesini engellemekte, böylece yönetilenleri yönetime karşı koruma amacı taşımaktadır. Yönetimin yargısal denetiminin en önemli amacı, yönetimin keyfi uygulamalarına karşı bir güvence oluşturmaktır. Yönetimin yargısal denetimi ile yönetimin keyfi davranışlarına karşı önleyici tedbirlerin alınmasının yanı sıra yönetilenlerin haklarını teminat altına almak da hedeflenmektedir. Yönetimin yargısal denetiminde, yönetimin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı araştırılmaktadır. Yönetimin eylem ve işlemlerinin yerindeliğinin denetimi, yargı denetiminin dışında kalmaktadır. Aksi takdirde, yargının yönetimin eylem ve işlemlerinin yerindeliğini denetlemesi, yargının yönetime müdahalesi ve yargının yönetimin yerine geçmesi anlamına gelmektedir. Yönetsel yargı, ilke olarak yönetimin yönetim hukuku tarafından düzenlenen etkinliklerinden doğan uyuşmazlıklara bakan, adli yargının dışında kendine özgü kuralları ve yargılama yöntemleri olan ayrı bir yargı düzenini ifade etmektedir. Böyle ayrı bir yargı düzeninin kurulmasına, yönetim ile kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklara uygulanacak olan hukuk kurallarının kişiler arasında çıkan ve bunlara uygulanan hukuk kurallarından farklı olması neden olmuştur. Bu yüzden, yönetimin yargı yolu ile denetiminde yönetsel anlaşmazlıkların, kendi alanlarında uzmanlaşmış yönetsel yargı yerlerinde görülmesinin, hem bireyler hem de yönetim açısından yararlı olduğu ileri sürülmektedir. Yönetsel yargı kuruluşları, yüksek mahkemeler (Anayasa Mahkemesi, Danıştay, Sayıştay), ilk derece mahkemeleri (idare ve vergi mahkemeleri) ve özel yargı yerleri (Yüksek Seçim Kurulu) olmak üzere gruplandırılabilir. Bununla birlikte vesayet makamlarının yerel yönetimler üzerindeki denetimleri sonucu ortaya çıkan ve yargıya intikal ettirilen konuların yargı kararıyla çözülmesi, teftiş kurullarının denetimleri sonucu düzenlenen teftiş raporları üzerine yargıya intikal ettirilen konuların yargı kararlarıyla çözülmesi de yargısal denetim olarak nitelendirilmektedir. Yargı denetimi sonuçlarının nihai ve kesin olması, bu denetimi diğer denetim yolları olan siyasal denetim, idari denetim ve kamuoyu denetiminden ayırmakta ve daha etkili hale getirmektedir.

21 İdari Denetim İdari denetim yönetsel denetim olarak da adlandırılmaktadır. İdari denetim, idari birim, organ ve kurumlarca yapılan bir denetim türüdür. Yerel yönetimlerin idari denetimi, bu kuruluşların kendi kendilerini denetlemesi şeklinde ortaya çıkan iç idari denetim (hiyerarşik denetim) ve kendileri dışında başka kamu kuruluşu tarafından denetlenmesi şeklinde ortaya çıkan dış idari denetim (idari vesayet denetimi) olmak üzere iki şekilde gerçekleşmektedir. Her iki denetim şekli de, idari denetim yöntemleri kullanılarak yapılmakta ve yerel yönetimlerin bir nevi otokontrolünü sağlamaktadır. İdari denetim, yerel yönetimler ve bağlı kuruluşları üzerinde sürekli olarak gerçekleştirilmektedir.

22 İç İdari Denetim (Hiyerarşik Denetim) Yerel yönetimlerin iç idari denetimi, hiyerarşik üstler tarafından bizzat ya da yetkilerini devrettikleri kurum içinde bir denetim birimi tarafından hiyerarşik denetim şeklinde yapılmaktadır. Hiyerarşik denetimde bir kuruluşa ait birimlerin mevcut hukuk düzenine uyup uymadıklarını, yapılan eylem ve işlemlerin ve kullanılan metotların verimliliği, ekonomiye etkinliği ve hizmet kalitesini sağlamaya, kuruluşun amacını gerçekleştirmeye yeterli olup olmadığını incelemek, araştırmak, soruşturmak ve personelin eğitimine yardımcı olmak amaçlanmaktadır. İç idari denetim, yönetimde hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılmaktadır.

23 Hiyerarşi, işbölümünün, yetki, görev ve sorumlulukların farklılaşması ve ayrışmasının doğal sonucu olarak bir örgütün yetkilileri ve görevlileri arasındaki dikey doğrultudaki bir ast-üst ilişkisi olup, söz konusu ilişki tamamen yönetsel niteliklidir. Kamu görevlileri arasında ast-üst ilişkisi vardır. Bu ilişkiye hiyerarşi, üstlerin astlarını denetlemesine ise, hiyerarşik denetim denir. Bakanla başlayan hiyerarşi, genel müdür, bölge müdürü, şube şefi ve diğer kademelerle aşağı doğru küçülerek gider. Yerel yönetimlerden belediyelerde belediye başkanı, il özel idarelerinde vali, köy idarelerinde ise muhtar en yüksek hiyerarşik amirlerdir. İç idari denetim, hukuka aykırı eylem ve işlemlerin idarenin kendi içinde engellenmesini sağlayarak, idari karar alma sürecinin “hukuksallaşmasına” yardımcı olmaktadır. Üstlerin astları üzerinde, atama, sicil verme, yükseltme, disiplin cezası uygulama ve görevde değişiklik gibi hiyerarşik yetkileri bulunmaktadır. Hiyerarşik üstler, astların işlemlerini, işlem yapılmadan önce denetleyebilecekleri gibi, işlem yapıldıktan sonra da denetleyebilmektedirler. Hiyerarşi, üst üste sıralanmış ve alttaki üsttekine bağlı basamak, derece veya kademeler anlamına gelmektedir. Yerel yönetimlerde denetimin, bu kuruluşların sahip oldukları özerkliğin bir gereği olarak kendi oluşturdukları organlar tarafından gerçekleştirilmesi temel ilkedir. Bu yüzden, iç idari denetimin yine yerel yönetimin kendisi tarafından gerçekleştirilmesi yöntemi, en etkili ve yararlı bir denetim biçimidir. Yerel yönetimlerin özerkliğinin sağlanabilmesi için, merkezi yönetimin denetimine gerek kalmayacak şekilde yerel yönetimlerin kendi organ ve birimleri tarafından denetlenmesi, bunun için gerekli iç denetim kurumlarının oluşturulması ve etkinliklerinin arttırılması gerekmektedir. İç idari denetim de kendi içinde ön mali kontrol ve süreç kontrolü olarak ikiye ayrılmaktadır. İç idari denetimin bir unsuru olan ön mali kontrol, mali işlemlere yönelik ön kontrol faaliyetlerini ifade etmektedir. Ön mali kontrol kavramı, ödenek tahsis edilmesi, taahhütler, ihale yöntemleri, sözleşmeler, ödemeler ve fazla (yersiz) ödemelerin geri alınması gibi mali karar ve işlemlerin, uygulamaya konulmasından önce kontrol edilmesini ifade etmektedir. Bu tür mali kararlar, ancak ön mali kontrol yetkilisi tarafından onaylandıktan sonra işleme konulmaktadır. Ön mali kontrol kavramı bazen “önleyicikontrol” olarak da ifade edilmektedir. Süreç kontrolü, bir kurumun faaliyetlerini geliştirmek ve onlara değer katmak amacını güden bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık faaliyetidir. Süreç kontrolü, kurumun risk yönetim, kontrol ve kurumsal yönetim süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek amacına yönelik sistemli ve disiplinli bir yaklaşım getirerek kurumun amaçlarına ulaşmasına yardımcı olmaktadır.

24 Ön mali kontrol: Mali işlemlere yönelik ön kontrol faaliyetleridir. Süreç kontrolü: Kurumsal yönetim süreçlerinin etkinliğinin denetlenmesidir.

25 Dış İdari Denetim (İdari Vesayet Denetimi) Kamu kuruluşlarının kendi dışındaki başka bir kamu kuruluşu tarafından idari denetim yöntemleri kullanılarak denetlenmesine, dış idari denetim denilmektedir. Yerel yönetimler üzerinde gerçekleştirilen dış idari denetim çoğu kaynakta idari vesayet denetimi olarak da adlandırılmaktadır. Buradaki “vesayet” kelimesinin anlamı özel hukuktaki anlamından farklıdır. Merkezi yönetimin seçimle işbaşına gelmiş organlara sahip özerk yerel yönetimlerin hiyerarşik olarak üstü olması söz konusu değildir. Ancak kamu idaresinin bütünlüğünün sağlanması bakımından merkezi yönetimin yerel yönetimler karşısında bir üstünlüğü de bulunmaktadır. Bu üstünlük kamu hukukunda tanımını vesayet kelimesinde bulmuş ve dış idari denetim, idari vesayet denetimi olarak adlandırılmıştır. Yerel yönetimler üzerindeki asıl idari denetim şekli, idari vesayet denetimidir ve esas itibariyle merkezi yönetim tarafından yapılmaktadır.

26 Vesayet: Özel hukukta, haklarını kullanabilme ve görevlerini yerine getirebilme yeteneğinden yoksunların adına bu hakları kullanabileceklere yetki verilmesi anlamında kullanılmaktadır.

27 Yerel yönetimler, yerel yönetim özerkliğinin en geniş ölçüde tanındığı ülkelerde bile merkezi yönetim tarafından belli ölçüde denetim ve gözetim altında tutulmaktadır. Yerel yönetimlere yerel özerkliğin sınırsız bir şekilde tanınması, devletin kurum ve kuruluşları ile bunların yürüttükleri kamu hizmetlerinin görülmesinde birliği, bütünlüğü ve ahengi bozabilir. Merkezi yönetim, yerel yönetimleri bu birlik ve bütünlüğü sağlamak, ulusal ve yerel menfaatler arasında ortaya çıkabilecek anlaşmazlıklara engel olmak, yerel yönetimlerin yetkilerini ulusal menfaatlere aykırı olarak kullanmalarını önlemek ve görevlerini hukuka uygun olarak etkili ve verimli bir şekilde yerine getirmelerini temin etmek amacıyla, denetim ve gözetim altında bulundurmaktadır. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim tarafından hiç denetlenmemesi, kendi hallerine bırakılması düşünülemez. Ancak, bu kuruluşların aşırı şekilde denetime tabi tutulmaları da, yerel özerkliğin ortadan kalkmasına neden olabileceği gibi, yerel yönetimlerin kendilerini geliştirmelerine de engel oluşturabilecektir. Dolayısıyla, yerel yönetimler üzerinde merkezi yönetim tarafından gerçekleştirilecek olan denetimde, denetimden beklenen yararlar ile yerel özerklik arasında uygun bir dengenin oluşturulması önem taşımaktadır. Yerel yönetimler üzerinde uygulanan vesayet denetimi, kanuna dayanan ve kanunla belirlenen bir denetim türüdür. Vesayet denetiminde, denetim yapacak kişi ya da organlar kanunlarla açıkça belirtilmekte ve denetimin alanı kanunlarla düzenlenmektedir. Kanunlarda vesayet makamı olarak, bazen bir kuruluş bazen de bir kamu görevlisi gösterilebilmekte ve vesayet yetkisi sadece kanunda belirtilen kuruluş ya da kamu görevlisi tarafından kullanılabilmektedir. Vesayet denetimi yetkisinin devredilmesi söz konusu olmadığı gibi bu yetki başka bir makam tarafından da kullanılamamaktadır. Vesayet denetimi, merkezi yönetim ya da merkezi yönetimin içinde yer alan kuruluşlar veya bu kuruluşların taşradaki temsilcileri tarafından yapılmaktadır.

28 İdari vesayet denetimi esas itibariyle devletin genel menfaatlerini, devletin birlik ve bütünlüğünü, kamu hizmetlerinin ahengini sağlamak ve korumak, aynı zamanda halkı yerel yönetimlerin keyfi eylem ve işlemlerinden korumak amacıyla, bu kuruluşların işlemleri, eylemleri, organları ve personeli üzerinde gerçekleşmektedir. Dolayısıyla, vesayet denetimi, merkezi yönetim ve yerel yönetimler için olduğu kadar yerel nitelikte kamu hizmetlerinden yararlanan halk için de bir güvence oluşturmaktadır. Yerel yönetimler üzerinde yapılan vesayet denetiminin önemli bir bölümü, bu kuruluşların işlemleri üzerinde gerçekleşmektedir. Yerel yönetimlerin işlemleri üzerinde gerçekleşen vesayet denetimi, yerel yönetimlerin kararlarını almasından önce veya kararlarını almasından sonra yapılmasına göre; onama, önceden izin alma, yerine geçme, iptal, erteleme, yeniden görüşülmesini isteme gibi farklı şekillerde ortaya çıkmaktadır. Yerel yönetim meclislerince alınan kararların hukuka uygunluğunun yargı organları tarafından denetlenmesi için ilgili vesayet makamınca yönetsel yargıya gönderilmesi yöntemi de, işlemler üzerindeki vesayet denetiminin diğer bir şekli olarak ortaya çıkmaktadır.

29 Onama yetkisi, yerel yönetim birimlerinin bazı işlemlerinin merkezi yönetimin onayı olmadan yürürlüğe girememesini ifade etmektedir. İşlemler üzerinde temel denetim olan onama, idari vesayet makamlarının incelemeye yetkili bulundukları belirli işlemlere ait yerel yönetim kararlarını, kanuna veya hizmetin gereklerine aykırılık görülmemesi sebebiyle onaylamasıdır. Önceden izin yetkisi, yerel yönetim birimlerinin, bazı kararlarını almadan önce, yasanın gösterdiği vesayet makamından izin almakla yükümlü kılınmasıdır. Onama yetkisinden farklı olarak, önceden izin alma yönteminde yerel yönetim birimi, ilgili kararı alabilmek için vesayet makamına başvurmak zorundadır. Oysa onama yetkisinde yerel yönetim birimince karar alınmakta, karar alındıktan sonra vesayet makamı, bu kararı onama ya da onamama biçiminde yetkisini kullanmaktadır. Yerine geçme yetkisi, adından da anlaşılacağı üzere, vesayet makamının, yerel yönetim biriminin yerine geçerek karar vermesi ya da yerel yönetim birimi tarafından alınmış karar üzerinde değişiklik ya da düzeltme yapmasıdır. Bu yetki ağır bir vesayet denetimi türüdür ve bu yönüyle istisnai bir yetkidir. İptal etme yetkisi, idari vesayet makamınca, genel veya yerel çıkarlara ya da mevzuata aykırılık gösteren yerel yönetim birimlerinin kararlarının, tüm hukuki sonuçlarıyla birlikte ortadan kaldırılmasıdır. Erteleme yetkisi, yerel yönetim birimlerince alınmış bir kararın uygulanmasının geçici olarak durdurulmasıdır. Söz konusu yetkinin kullanıldığı durumlarda, ilgili karar ortadan kaldırılmamakta, sadece yürürlüğe girmesi geçici olarak ertelenmektedir. Kararın yeniden görüşülmesini isteme yetkisi, vesayet makamının sahip olabileceği bir diğer yetki de yerinden yönetim kuruluşunun işleminin yeniden görüşülmesini isteme yetkisidir. Buna geciktirici veto veya zorlaştırıcı veto yetkisi de denilebilir.

30 KAMU DENETÇİSİ (OMBUDSMAN) Bu kurumun ilk uygulandığı ülke olan İsveç’te “aracı” anlamına gelen “ombuds” ve “kişi” anlamına gelen “man” kelimelerinden oluşan ve “vekil, avukat, delege, temsilci, koruyucu” anlamlarına sahip olan ombudsman kavramı kullanılmaktadır. Ülkemizde ise ombudsman “kamu denetçisi” olarak adlandırılmıştır.

31 İskandinav ülkelerinde doğan, Anglosakson ülkelerinde kullanılmaya başlayan ve bugün dünyada yüzden fazla ülkede; yargısal denetimin sınırlılığı, geç işlemesi nedeniyle etkisizliği ve dolayısıyla yetersizliği, çağdaş idarenin gelişimine ve değişimine cevap verememesi, idarenin kendi içerisinde yaptığı denetimde taraflı davranması ve objektiflikten uzak kalması gibi nedenlerle kullanılmakta olan ombudsman kurumu, kamu yönetimin denetlenmesi ve kişilerin idare karşısında korunmasını amaçlayan denetim yollarından birisidir.

32 Anglosakson: 5. ve 6. yüzyılda İngiltere'yi istila eden Cermen ırkları Angluslar, Saksonlar ve Jütilerden oluşmuş halk. Anglosakson tabiri günümüzde İngiliz soyundan gelen beyaz ırkları tanımlamakta kullanılır.

33 Yukarıda açıklandığı üzere yüzün üzerinde ülkede uygulama alanı bulan ombudsman kurumuna ilişkin olarak; her ülkenin sosyal, siyasal ve kültürel değerleri ile demokratik gelişmişliğinin ve bu kurumla ilgili bu ülkelerdeki yasal ve anayasal düzenlemelerin farklı olması dolayısıyla, bu kuruma ilişkin çok çeşitli tanımlar yapılmıştır. Ombudsman; anayasaya göre yasama organınca kurulan ve yasama organına karşı sorumlu olan, başında yüksek seviyeli, bağımsız bir bürokratın olduğu, hükümet kuruluşları, yetkilileri ve çalışanları tarafından haksızlığa uğramış insanların şikâyetleri doğrultusunda veya kendi inisiyatifi ile harekete geçen, araştırma yapma, disiplin uygulaması önerme ve rapor yayınlama hakkı olan ofis, şeklinde tanımlanmaktadır. Ombudsmanlık müessesesi diğer denetim usullerinin eksikliklerini tamamlayıcı ve denetimin etkinliğini arttırıcı bir fonksiyon üstlenmektedir. Başvuru prosedürünün basit, hızlı ve masrafsız olması, yürütme organı karşısında bağımsız olması, yaptırım yetkisi bulunmamakla birlikte kamuoyunu bilgilendirme yolu ile idare üzerinde baskı oluşturmasıyla, dünya genelinde tercih edilen bir denetim mekanizması haline gelmiştir. Yerel yönetim ombudsmanları, araştırma, inceleme ve denetimleri sırasında yönetimde gördükleri aksaklıkları ve bu aksaklıkların nasıl giderileceği konusundaki saptamaları hazırladıkları yıllık ve özel raporlarda yer vererek, hem yönetimi hem de kamu görevlilerini yönlendirme imkânı bulmaktadır. Yerel yönetim ombudsmanları, uzman kişilikleri ve tecrübeleri ile yerel yönetimlerde ortaya çıkan kötü yönetim uygulamalarını ortadan kaldırmada ve iyi yönetim için gerekli koşulları sağlamada yerel yönetimlere ihtiyaç duydukları her türlü bilgi desteğini sunmakta ve doğru uygulamaların yerleşmesine zemin hazırlamaktadır. Yerel yönetim ombudsmanları, halkın yönetime katılım kanallarını güçlendirerek demokratik, şeffaf ve dürüst yerel yönetimlerin oluşturulmasında önemli bir görev üstlenmektedir. Elde ettikleri önemli bilgi ve belgeleri kamuoyu ile paylaşarak yerel yönetimlerin daha şeffaf ve denetime açık bir hale gelmesinde ve bu kuruluşlar üzerinde kamuoyu denetiminin etkinliğinin artmasına neden olmaktadırlar. Böylece, yerel yönetimlerin ve kamu görevlilerinin yolsuzluk söylentileri ile yıpratılmasına engel olmakta, motivasyonlarının düşmesine yol açan şaibelerin ortadan kalkmasına da yardımcı olmaktadırlar.

34 KAMUOYU DENETİMİ Yerel yönetimlerin denetiminde diğer denetim türleri yanında kamuoyu denetimi de önemli yer tutmaktadır. Kamuoyu denetimi yerel yönetimler üzerinde tek başına etkili olabildiği gibi, siyasal, yargısal, idari denetim ve kamu denetçilerince (ombudsman) yapılan denetimlerle birlikte daha da etkili olmaktadır. Örneğin soru, genel görüşme, meclis araştırması gibi siyasal denetim araçlarıyla yapılan denetimler ile denetim kurum ve kuruluşları, yargı yerleri ve kamu denetçilerince yapılan denetim sonuçları kamuoyuna duyurulduğunda, bu denetimler kamuoyunca tartışılmakta ve kamuoyunun da etkisiyle bu denetimler daha da etkili olmaktadır. Bu tür denetime halkın denetimi adı da verilmektedir. Kamuoyu, kamu yaşantısı ile ilgili olan tartışmalı bir sorun karşısında, bu sorunla ilgilenen kişiler grubunun ve grupların taşıdıkları kanaatlerin anlatımı olup, bu anlatımlar hem çoğunluk hem de azınlık kanaatlerini içine almaktadır. Buna göre kamuoyu toplumun tümünün ya da bir kesiminin tavır ve düşüncelerinden oluşmaktadır. Kamuyu oluşturan bireyler farklı görüş ve davranışlara sahiptir. Kamuoyubu görüş ve davranışları tasnif edip, ortaya çıkarır. Siyasal iktidarlar, uygulayacakları politikalardan önce, yönetilenlerin veya yönetilenleri temsil eden örgütlerin görüşünü alma ve gerekirse onları alacakları kararlara ve yapacakları işlemlere ortak etme eğilimindedirler. Yerel yönetimler, halka en yakın birimler olan ve organları halk tarafından seçilen, demokratik denetimin ya da halk denetiminin sağlanması açısından en elverişli birimlerdir. Yerel yönetimlerin yürüttükleri hizmetlerin mali yüküne katlanan halk, kaynakların hangi alanlara tahsis edildiğinin, etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının hesabını sorabilmeli, kararların alınmasında, uygulanmasında ve yapılan çalışmaların denetlenmesinde yerel yönetimler üzerinde ağırlığını sürekli olarak hissettirebilmelidir. Bunun için de, halkın yerel yönetimlerin faaliyetleriyle ilgili her türlü bilgi ve belgeye kolaylıkla ulaşabilmesi, yönetime katılma kanallarının açık tutulması gerekmektedir. Bir toplumda kamuoyu denetiminin etkili olabilmesi için belirli koşuların bulunması gereklidir. Bu koşullar, yerel yönetimlerin kamuoyu tarafından etkili bir şekilde denetlenebilmesi için de gerekli koşullardır. Bu koşulların başında, demokratik bir rejimin varlığı yer almaktadır. Kamuoyunun oluşumu, sahip olduğu yapısı ve niteliği ile onun içinde oluştuğu siyasal sistem ve siyasal ortam arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Gerçek anlamda serbest bir kamuoyu, en başta haberleşme ve düşüncenin açıklanması özgürlüğü olmak üzere, bütün temel hak ve özgürlüklerin sağlandığı, haberlerin ve fikirlerin serbestçe yayılabildiği bir ortamda gelişebilecektir. Bu ortamı sağlayan çoğulcu demokratik sistemin, kamuoyunun kayıtsız ve baskısız oluşmasını sağlayan en elverişli sistem olduğu söylenebilir. Kamuoyu denetiminin etkililiğini belirleyen önemli bir koşulda, bağımsız basın ve kitle iletişim araçlarının (gazete, internet, radyo, televizyon vb.) bulunmasıdır. Halkı ilgilendiren toplumsal sorunlar ve bu sorunlar karşısında yönetimin tutumunu halka duyuran etkin vasıtaların mevcut olmaması durumunda, kamuoyu denetiminden söz etmek güçtür. Bununla birlikte, basın ve kitle iletişim araçlarından yararlanabilmek için halkın eğitim düzeyinin yüksek olması da en az bu araçların varlığı kadar önemli olmaktadır. Basın ve kitle iletişim araçlarının bağımsız olmadığı bir ortamda ise, gerçek bir kamuoyu denetiminden söz etmek güçleşmektedir.

35 Kamu yönetiminin denetlenmesi kapsamında yapılan denetimin amacı, kurumun veya örgütün varlığını sürdürmesi ve yaşamasıdır. Kurumun veya örgütün varlık nedeninin amaçları olduğu göz önüne alındığında, örgütün bu amaçlarını gerçekleştiremez bir duruma düşmesi onun varlığının sona ermesi anlamına da gelecektir. Buradan denetimin ikinci en temel amacına, önleme ve sınırlama işlevine ulaşmış oluruz. Denetim bu yolla örgütün veya kurumun kaynaklarının amaç dışı kullanımının önüne geçmeyi amaçlamaktadır. Denetimin en temel amacı, örgütün daha önce belirlemiş olduğu hedefleri gerçekleştirme oranlarını saptayarak, örgütün etkinlik düzeyini yükseltmek ve onun geliştirilmesini sağlamaktır. Denetim sayesinde herhangi bir örgütte yapılan eylem ve işlemlerin amaca uygunluğu, yerindeliği ve etkinliği öğrenilmektedir. Yine bu yolla örgütün sunduğu mal ve hizmetlerin kalitesi de değerlendirilerek bir sonraki faaliyete yön verilmektedir. Bu bakımdan denetim, var olanla olması gerekeni karşılaştırmak ve bunun sonucunda standartlara uygunluğu ortaya koyabilmektir. Sıra Sizde 2

36 Yerel yönetimler, yerel demokrasiyi güçlendirecek, kamuoyu tarafından denetlenen, etkili katılımın sağlandığı, saydam, kaynaklar açısından güçlü, kendi yerel toplumu ile ilgili kararları kendi organları aracılığıyla alıp, kendi birimleri aracılığıyla uygulayabilen, merkezi yönetimden destek ve yardım alan, genel yönetim sistemi ile yönetim bütünlüğü ilkesi ve planlama disiplini içinde bütünleşen, verimliliği gerçekleştiren bir modele konu olmalıdırlar. Bu uygulamada yürütmeye ilişkin bir kısım yetkililer artık merkeze değil, seçimle iş başına gelmiş bazı yerel organlara aittir. Açıktır ki her büyük kuruluş yalnızca yaptığı işleri değil, o işlerin yapılış biçimlerini de denetleme gereksinimi duyar. Kuruluşun sağlıklı ve verimli bir işleyiş kazanmasının koşulu budur. Sıra Sizde 3

37 Performans denetiminin amacı, ilgili yönetimin kendisine tahsis edilen tüm kamu kaynaklarının verimli, etkin ve tutumlu kullanımını sağlayacak düzen ve mekanizmaları kurma ve bunları gereği gibi çalışır tutma yükümlülüğünü ne derece yerine getirdiğinin ve bu düzen ve mekanizmaların ne derece etkili işlediğinin bağımsız ve tarafsız bir değerlendirmesidir. Ayrıca bu düzen ve mekanizmaların nasıl daha iyileştirilebileceğini, yöneticilerin hesap verme yükümlülüğünü takviye etmek üzere raporlamaktır. Performans denetimi, denetlenenin etkin, süratli ve verimli olup olmadığını değerlendirmekte ve hesap verme sorumluluğunu geliştirmektedir.

38 Demokratik siyasal sistemlerde siyasi kurum ve kişiler, halkı temsil ederler. Bu siyasi kurum ve kişiler, kamu politikalarının kendi siyasi iradelerine uygun olarak yürütülmesini sağlamak amacıyla kamu bürokrasisi üzerinde denetim yetkisi kullanırlar. Kamu bürokrasisine toplumun ihtiyaçlarını giderme, topluma hizmet götürme amacı doğrultusunda verilmiş olan yetkiler, siyasal organlarca verilmiş yetkilerdir. Bu yetkiler, kamu bürokrasisine ait değildir. Yetkinin gerçek sahibi siyasi organlar olduğu için bu yetkinin nasıl kullanıldığını denetlemek, yetkiyi yeniden düzenlemek ya da geriye almak hakkı yine siyasi organlardadır. Kararları alan ve esas hukuk kurallarını koyan siyasi organ, milli egemenliğin sahibi olarak, alınan kararlara ve hukuk kuralarına uyulup uyulmadığını denetlemeye yetkilidir. Sıra Sizde 5

39 Yönetimin yargısal denetiminde, yönetimin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olup olmadığı araştırılmaktadır. Yönetimin eylem ve işlemlerinin yerindeliğinin denetimi, yargı denetiminin dışında kalmaktadır. Aksi takdirde, yargının yönetimin eylem ve işlemlerinin yerindeliğini denetlemesi, yargının yönetime müdahalesi ve yargının yönetimin yerine geçmesi anlamına gelmektedir. Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olmalı, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem veya işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilmemelidir. Sıra Sizde 6

40 Yerel yönetimler özerk kuruluşlardır ve yönetimin bütünlüğü gereği idari vesayet denetimi altındadırlar. Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Bu denetim, toplum yararı, kamu görevlerinde birlik ve kaynakların akılcı kullanımı gibi amaçlara hizmet etmektedir. Bu anlamda, konum itibariyle yerel yönetimlerin üzerinde olan merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisini kullanmaktadır. Merkezi idare, yerel yönetimler üzerinde kanunda var olan yetkilerine dayanarak, kamu görevlerinde birliğin sağlanıp sağlanmadığını, toplumun yararının korunup korunmadığını, mahalli ihtiyaçların yerel yönetimlerce gerektiği gibi karşılanıp karşılanmadığını kontrol etmektedir.

41 Yerel Yönetim Personeli Kamu personel sistemi, devletin yürütmekle görevli olduğu kamu hizmetlerini yerine getiren kamu görevlilerinin bağlı olduğu temel kuralların, bunların çerçevesinin ve uygulamalarının bütünüdür. Kamu hizmetinden yararlanan kişi ile kamu hizmeti arasındaki ilişki kamu görevlileri tarafından sağlanır. Bu nedenle, personel sistemi kamu yönetimi içinde önemli bir yer tutar; kamu hizmetini yerine getirmede personel vazgeçilmez ve temel bir unsurdur. Bu açıdan kamu personel sistemi, içinde bulunduğu yönetim ve yürütme sistemi ile de yakından ilgilidir. Yönetsel anlamda olmasa bile, kamu ve özel kesim örgütlerinin personel yönetimi arasında nitelik yönünden bazı farklılıkların bulunduğunu da belirtmek gerekmektedir. Devletin yaptığı görevlerde temel amaç kamu yararı olduğundan, özel kesim kurumlarına göre daha zorunlu ve ivedi niteliktedir. Bu işlerin yürütülmesinde kazanç amacından çok hizmet fikri ağırlıktadır. Bu zorunluluk ve ivediliğin derecesi, zamana göre değişmekle birlikte, kamu bürokrasisini ve personelini etkiler. Özel faaliyetler için daha az zorunlu olan hizmetin sürekliliği ilkesi kamu kesiminde temel amacı oluşturur. Kamunun sunduğu hizmetler pazar fiyatıyla kısıtlı değildir. Arz ve talep ilkeleri kamuda işlememekte; devlet, mal ve hizmetleri ihtiyaç duyan herkese eşit olarak sunmaktadır. Ayrıca kamu hizmetleri yasal düzenlemelerle yürütülür. Bu nedenle bir kamu görevlisinin usulleri değiştirmesi ve faaliyetlerini genişletmesi oldukça zordur. Yönetimin yetki ve sorumlulukları ve bunları yerine getirmede izlenecek yol ve yöntemler belirlenmiş ve biçimsel kurallara bağlanmıştır. Dolayısıyla kamu kesiminde, özellikle de hizmetin halka daha yakından yürütüldüğü yerel yönetimlerde personel yönetiminin etkin ve verimli bir biçimde yürütülmesi önemli bir husustur.

42 KAMU PERSONEL YÖNETİMİ Tek başlarına ihtiyaçlarını giderme olanağı olmayan insanların, bir araya gelip, aralarında işbirliği ve işbölümü yaparak ortak ihtiyaçlarını gidermek için örgütlendikleri ve devlet adı verilen karmaşık yapıyı oluşturdukları bilinmektedir. Devletin ve toplumun genel yönetiminden sorumlu olan kamu yönetimi, yönetimin özellikli bir alanını oluşturmaktadır. Kamu yönetimi, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin, mevcut kaynakları etkin bir biçimde kullanarak etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesinden sorumludur. Devletin yasama ve yargı erklerinin dışında kalan yürütme gücünün örgütsel yapısı ve işleyişi anlamına gelen kamu yönetiminin amacı, kamu yararına yönelik kamu hizmeti sağlamaktır. Kamu yönetimi, devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Her sistemde olduğu gibi kamu yönetimi sistemi de çeşitli elemanlardan meydana gelir. Bunlar; halk, örgüt, kamu politikası, norm düzeni, mali kaynak ve kamu personelidir. Kamu yönetiminin en önemli unsurunu oluşturan ve kamu kuruluşunda kamu hizmeti yapan herkese kamu görevlisi denir. Örgütü harekete geçiren ve devamlılığını sağlayan kamu personeli, sunduğu kamu hizmetlerinin kalitesinden, sürekliliğinden ve halkı tatmin etme düzeyinden sorumludur.

43 Kamu personeli: Kamu hizmetlerinin kalitesinden, sürekliliğinden ve tatmin düzeyinden sorumlu, kamu kuruluşunda kamu hizmeti yapan kimselerdir. Tarih boyunca tüm örgütlerin ortaklaşa paylaştıkları gerçek bir sorun, değişen oranlarda da olsa, üretmek istedikleri hizmetler için gerekli hammaddelerin, kapitalin ve emeğin sağlanması ve uygun bileşimler içerisinde kullanılması olmuştur. Üretimin bu üç temel faktöründen en önemlisi ve hiç kuşkusuz en zor kontrol edileni emek faktörüdür. İşgücü, insangücü, işgören, insan kaynağı, personel gibi terimlerle de ifade edilen emek sözcüğü ile bir örgütte çalışan tüm insanların faaliyetleri anlaşılmaktadır. Günümüzde diğer üretim faktörlerinin gelecekte ne türden bir değişiklik gösterecekleri önceden tahmin edilebilirken, personelin davranışını tahmin edebilmek oldukça güç olmaktadır. Dolayısıyla, örgütler sürekli olarak personelin etkinliği ile ilgilenmek zorundadırlar. Personel yönetimi, bir örgüt için, işbirliği yaparak en iyi biçimde hizmet eden elemanların sağlanması konusu ile uğraşır. Personel yönetimi bir örgütün esas hedefine varmasını sağlamak amacı ile bu örgüte ait personelin sağlanması, yetiştirilmesi, geliştirilmesi, maddi bakımdan tatmini, sağlık ve korunmasının sağlanması gibi konularla ilgilenir. Personel yönetiminin temel hedefi insan gücünü en etkin ve en verimli biçimde kullanmaktır. Üretimden pazarlamaya kadar örgütte yapılan tüm işlerin etkinliği ve verimliliği, çalışan personelin nitelik ve niceliğine bağlıdır. Bu nedenle işlerin yürütülmesi için ihtiyaç duyulan personelin işe alınması, işten çıkarılması, eğitilmesi, işe uyarlanması, değerlemesi ve ücretlenmesi gerekmektedir. Personel yönetimi işte tüm bu fonksiyonları üstlenen, iş gören sorunlarının çözümünde etkili yol ve yöntemleri içeren, bütün bu eylemleri kapsamına alan bir işlevdir.

44 Personel yönetimi: Bir örgütün esas hedefine varmasını sağlamak amacı ile bu örgüte ait personelin sağlanması, yetiştirilmesi, geliştirilmesi, maddi bakımdan tatmini, sağlık ve korunmasının sağlanmasıdır. Personel yönetiminin konusu örgüt içindeki insan olduğundan ve yönetimin odak noktasında yer aldığından, öncelikle yönetim kavramı üzerinde durmak gerekmektedir. Personel yönetimi, çevreden insan gücünün alınması ve bu gücün dönüştürme sürecinde etkin bir şekilde kullanılmasına ilişkin etkinlikleri kapsamaktadır. Bu etkinliklerin en başında da çevreden alınacak insan gücünün seçilmesi gelmektedir. Her örgüt hedeflerine ve örgütteki dönüştürme sürecinin özelliklerine en uygun gördüğü bireyleri alacaktır. Bunun için de, bir seçim yapmak durumundadır. Seçilerek alınan personelin iş tanımlarına göre sınıflandırılması, personelin aylık ve ücretlerinin düzenlenmesi, performansın değerlendirilmesi ve personelin üst düzey pozisyonlara yükselme koşullarının düzenlenmesi, disipline ilişkin kuralları düzenlenmesi ve uygulanması gibi etkinlikler personel yönetiminin kapsamına girerler. Personel yönetimine baktığımızda, personel yönetimini dar ve geniş anlamda tanımlamak daha doğru olacaktır. Dar anlamda personel yönetimi, daha teknik bir boyutu ifade etmektedir. Bu anlamda personel yönetimi işe alma, sınav yapma, atama, sicil, yükselme gibi konulardaki bilgi, teknik ve becerilerden ibarettir. Personel yönetiminin dar anlamdaki tanımlamasından yola çıkarsak, personel yönetiminin belirli kapsamları vardır bu kapsamlar üç ana başlık altında toplanabilir. Bunlar; teknik kapsam, idari kapsam ve davranışsal kapsam olarak karşımıza çıkmaktadır. Teknik kapsamda, örgütteki insan gücünün yönetiminde kullanılacak tekniklerden bahsedilir. İdari kapsamda, insan gücü ile ilgili kayıtların tutulması, özlük işleri, büro yönetimi ve dosyalama, istatistiklerin düzenlenmesi, izin işleri gibi konulardan bahsedilir. Davranışsal kapsamda ise, gözetim işlevlerinden bahsedilir. Geniş anlamda personel yönetimi ise, istihdam politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi gibi daha stratejik konulardan ibarettir. Bu bağlamda liyakat sisteminin geliştirilmesi, sosyo-ekonomik değişmelerin toplumsal ve yönetsel sonuçlarının analiz edilmesi, çalışma ilişkileri, verimlilik sorunları ve çalışanların hakları, teknolojik değişmeler karşısında alınacak tavrın belirlenmesi, yönetime katılım sorunları üzerine fikir ve politika geliştirme işidir. Personel yönetimi, örgütün personelinin performansını iyileştirerek, hem örgütsel performans katkısının hem de örgütten elde edeceği yararların ve karşılıkların arttırılmasını amaçlamaktadır. Personelyönetimi, bu amacı gerçekleştirmek üzere örgüt ile üç açıdan ilgilenmektedir. Birincisi, örgütün ihtiyaç duyduğu kaynağın seçilmesi, hizmete alınması, yetiştirilmesi, performansına değer biçilmesi, yükseltilmesi ve görevlerinin düzenlenmesi gibi teknik konulardır. İkincisi, personelin örgütsel amaçlara uygun performans göstermesi amacıyla motivasyon sağlayıcı önlemler alarak örgütün değerleriyle personelin değerleri arasında uyumun sağlanması, ücret ve ödüller, görüşme ve danışma mekanizmaları vasıtasıyla personelin örgüte daha faydalı olabilmesi konularıdır. Üçüncüsü ise, işe alınan personelin çalışma koşullarının, iş güvenliğinin, hizmette kalma güvencesinin sağlanması vasıtasıyla çalışana güvence verilmesi gibi durumlardır. Belirtmiş olduğumuz amacı gerçekleştirmede bu hususlar personel verimliliği üzerinde olumlu etki sağlamaktadır. Personel yönetiminin genel bir amacı da örgütün ana hedefine ulaşmasını sağlayacak personel yapısını oluşturmaktır.

45 KAMU PERSONEL YÖNETİMİNİN İLKELERİ Kamu personel sisteminin özellikleri, personel yönetimi ilkelerinin uygulanıp uygulanmadığına ve bu ilkelerin nasıl uygulandığına bakılarak anlaşılmaktadır. Çünkü personel yönetimi teknikleri ve işlemleri bu ilkeler vasıtasıyla anlam kazanmaktadır. Ayrıca bu ilkeler, hizmete girişten emekliliğe kadar olan her aşamada bir yol haritası niteliğindedir. Bu yol gösterici ilkeler; tarafsızlık ilkesi, kariyer ilkesi, liyakat ilkesi, sınıflandırma ilkesi, adil ve yeterli ücret ilkesi, uzman kişilere başvurma ilkesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Tarafsızlık İlkesi Tarafsızlık ilkesi birden çok boyutu olan bir ilkedir, çünkü öncelikle bu ilke “işe alım” ve “çalışma süreci içinde” olmak üzere ikiye ayrıldığı gibi çalışma sürecinde de çalışanın tarafsızlığı ve yönetimin daha doğru bir ifade ile idarenin tarafsızlığı olarak karşımıza çıkmaktadır.

46 Tarafsızlık ilkesi: İşe alımlarda ve personelin iş görmesinde yansız olunmasıdır. Öncelikle personelin işe alımı aşamasından başlayacak olursak alınacak personelin seçiminde yansız davranılmalı, kişinin ideolojik, siyasi, vb. nedenlerden ötürü yeterli olsa dahi alınmaması engellenmelidir. Çünkü bu kişinin daha işe alınmadan önceki tarafsızlık ilkesinin sağlanması bu duruma bağlıdır. Buradan da anlaşılacağı gibi siyasi amaçlı işe almalar/almamalar ve atamalar/atamamalar tarafsızlık ilkesiyle bağdaşmaz. Kişi işe alındıktan sonra ilkenin ikinci basamağı olan kişinin örgüt içindeki tarafsızlığı ilkesi göz önüne gelmektedir. Burada ise çalışan personel görevini yerine getirirken hizmetini genele karşı yapmalı, özel olarak çeşitli sebeplerle tarafsızlığı bozacak durumlar oluşturmamalıdır. Ayrıca örgüt içinde çalışan personele karşı da işveren ya da ita amiri siyasi, ideolojik, vb. nedenlerden dolayı çalışanına yanlı yaklaşmamalıdır. Bu durumlarda çalışan personelin her hizmet alacak kişiye ya da yönetimin çalışanlarına eşit uzaklıkta olması tarafsızlık ilkesinin sağlanması açısından önem taşımaktadır.

47 Kariyer İlkesi Genel olarak kariyer, yaşam boyu süren bir iş, bir uğraştır. Özgül anlamda kariyer ise, genç yaşlarda ilerlemek, yükselmek umuduyla girilen ve emekliliğe kadar uzanan bir iş, bir uğraştır. Kamu kesiminde ise kariyerin anlamı, devlet memurluğunun kaliteli ve yetenekli kişileri hizmete çekmek ve hizmette tutmak amacıyla bir meslek haline getirilmesidir. Kariyer ilkesinin temel özellikleri ise şu şekilde sıralanabilir:

48 Kariyer ilkesinde, çalışanın hukuksal yapısı kanunlardan ve düzenleyici işlemlerden doğan bir durumla incelenmektedir. Kariyer ilkesinde kıdeme, yani memurlukta geçen süreye ve deneyime önem verilmektedir. Personelin belirli bir iş kolunda uzmanlaşması öngörülmektedir. Bunu sağlamak amacıyla da hizmet içi ve hizmet dışı eğitimlere önem verilmektedir. Kariyer düzeni kıdem yanında liyakat ve ehliyete de önem vermektedir. Kariyer ilkesi, devamlı ilerlemeyi ve yükselmeyi öngören bir ücret düzeninin uygulanmasına olanak sağlamaktadır. Çalışan personelin görev ve sorumlulukları personelin niteliğine göre belirlenmektedir. Kariyer ilkesinin vazgeçilmez bir başka özelliği de, çalışanların sosyal ve mali haklar açısından güvenceli bir düzene sahip olmasıdır.

49 Liyakat İlkesi Liyakat ilkesinin ortaya çıkmasındaki asıl amaç, yönetimin siyasallaşmasını ve siyasal kayırmacılığın önlenmesini sağlamaktır. Bu bakış açısı liyakat ilkesinin temel amacını da bize işaret etmektedir. Liyakat ilkesinde temel amaç; ilgilinin, görevi başarı ile yapabilme gücü olan insanları göreve getirmesidir. Yani çeşitli sebeplerle kayırmacı bir bakış açısı oluşmamalıdır. Böylelikle kamu görevlerine giriş ve hizmet içinde yükseliş, karşılaştırma temeline dayalı olmalıdır. İşe uygunluk yanı sıra başarı ölçütüne bağlanmış olan ücret politikası gibi öteki çalışma koşulları da hizmetin etkinliğine ve sürekliliğine katkıda bulunur.

50 Liyakat ilkesi: Görevi başarı ile yapabilme gücü olan insanların göreve getirilmesidir. Daha kısa bir özetle liyakat ilkesi, işe, işi yapabilecek olan insanın alınması ile ilgilidir. Bu da iş ile iş yapacak arasındaki uyumdan geçer. Liyakat ilkesinin gerektirdiği bazı temel esaslar mevcuttur. Bu esaslar şöyle özetlenebilir; Hem hizmete girişte hem de hizmete alındıktan sonra ilerlemelerde, kişinin bilgisi, yeteneği, becerisi ve ehliyeti temel alınmalıdır. Herkesin eşit koşullar ve olanaklar altında katılabileceği nesnel nitelikli sınavlar ve yarışmalar düzenlenmeli ve liyakatı da bu yolla ölçülmelidir. Tüm çalışanlara kanun önünde eşitlik ilkesine göre davranılmalı, din, renk, eğitim, milliyet, cinsiyet, medeni durum, yaş, sakatlık gibi sebeplerden ötürü farklı davranılmamalıdır. Tüm kamu görevlileri kamu yararı düşüncesine göre hareket etmelidir. Çalışan personelin etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasına özen gösterilmeli; çalışanların görevde kalmaları başarılarına ve yeteneklerine göre saptanmalı; belli bir standarda ulaşmayan personelin görevine son verilebilmeli ve çalışan personelin eğitimine ve öğretimine önem verilmelidir. Çalışanlar kişisel kayırmalara ve siyasal baskılara karşı korunmalıdırlar. Memurlar, resmi bilgileri ve belgeleri kanunlar izin verdiği ölçüde açıklamalı, hukuka aykırı davranmamalı, idarenin zararına yol açmamalı, üçüncü kişilere karşı kimi güvencelerle korunmalıdırlar. Çalışanlara eşit işe - eşit ücret ödenmeli ve verilen ücretler kişileri memurluğa özendirici ve ödüllendirici nitelikte olmalıdır.

51 Sınıflandırma İlkesi Sınıflandırma ilkesi, liyakat ilkesinin işlevselliğine olanak veren ve çalışan işlemlerinin rasyonel olarak gerçekleşmesini sağlayan bir ilkedir. Sınıflandırma ilkesinde devlet, yerine getirdiği kamu hizmetleri ve bu hizmetlerde çalışan personelini, hizmetin ve görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre gruplara ayırmaktadır.

52 Sınıflandırma ilkesi: Personelin, hizmetin ve görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre gruplara ayrılmasıdır. Sınıflandırma ilkesi vasıtasıyla verilecek hizmetler ile yapılacak görevler arasında denge kurulmaktadır. Sınıflandırma ilkesi vasıtasıyla, kamu hizmeti türleri ve bunların gerektirdiği nitelikteki personelde aranılacak özellikler belirlenmiş olmakta, aynı statüde bulunan kamu personeli arasında hizmete alma, atama, yükseltme vb. konularda eşitliğin sağlanıp, kişisel kayırmacılığa neden olunmaması gerçekleşmekte, görevler belirlendiği için kamu personeli olan kişilerin yapacakları görevleri açıkça bilmeleri sağlanmış olunmaktadır. Sınıflandırma ilkesinin düzene yapacağı yararlar ise; Sınıflandırma ilkesi hizmete alımlarda kolaylık sağlamaktadır. Çünkü sınıflandırma, kamu hizmetlerinin özelliklerini, türlerini, görevlilerde aranacak özel ve genel nitelikleri belirlemektedir. Böylece hizmete girişte bir örnek ve liyakat ilkesinin uygulanmasına olanak sağlamaktadır. Sınıflandırma ilkesi sayesinde, adil bir ücret sisteminin kurulması sağlanmaktadır. Aynı grupta bulunan personele personel işlemleri bakımından eşit uygulama sağlanmaktadır. Sınıflandırma ilkesi sayesinde yetkiler, görevler ve sorumluluklar belirginleşmekte, bu sebeple de her personelin ne yapacağı ve kendisinden neler beklendiği önceden bilinmektedir. Sınıflandırma ilkesi sayesinde, kamu kesiminde kadroların unvanlarında standardizasyon sağlanmakta, böylece de unvan kargaşası önlenmektedir.

53 Adil ve Yeterli Ücret İlkesi Adil ve yeterli ücret ilkesinde, eşit iş yapanlara eşit ücret ödenmesi, ücretin de yapılan işe göre ödenmesi, çalışanın yapmış olduğu iş ile ücret miktarı arasında da denklik olması gerekmektedir. Adil ve yeterli ücret ilkesi ile çalışanlar psikolojik olarak da rahatlatılmış olacaktır. Çünkü bu sayede yapılanma içinde herkes yaptığı işin karşılığını farklılık göstermeden alacağından çalışanlar emeğinin karşılığını önceden bilecek bu da çalışanları rahatlatacaktır. Uzman Kişilere Başvurma İlkesi Yönetici olarak çalışan personel, yerine getirdikleri hizmetlerini, uzman sayılan kişilerle yakın bir işbirliği içinde yerine getirmelidirler. Sınıflandırma ilkesi sonucu, uzmanlık ve deneyim isteyen kadroların bu bilgiye ve deneyime sahip kişiler tarafından doldurulması ve yönetici kadroların belirtilen kişilerle bir uyum içinde ve onların önerilerini dikkate alarak hareket etmeleri gerekmektedir.

54 KAMU PERSONEL YÖNETİMİ SİSTEMLERİ Kamu personeli konusunda çeşitli sistemler uygulanmaktadır. Ülkede geçerli olan siyasal rejim ve devletin yapısı, herhangi bir devletin kamu yönetiminde uygulanan personel sistemini belirleyen önemli faktörlerdendir. Bir ülkede sosyalist rejim geçerliyse personel sistemi farklı, kapitalist rejim geçerliyse ülkenin personel sistemi daha farklı uygulanacaktır. Aynı durum devletin yapısı içinde geçerlidir. Bir devlet, üniter yapılı ise tüm ülke için geçerli olabilecek personel sistemleri geliştirilebilirken, federal yapılı devletlerde hem federal devlet düzeyinde hem de federe devlet düzeyinde personel sistemleri uygulanabilir.

55 Modern devletlerde kamu personel yönetimi, hizmette uygunluk ve hizmette tarafsızlık amaçlarına yönelik yeterlik (liyakat) ilkesini benimsemiştir. Temel ilke tüm personel yönetimi uygulamaları için ortak olmakla beraber, personel sistemlerinin kuruluşu bakımından iki farklı model bulunmaktadır. Bunlardan biri kapalı kariyer (rütbe) sistemi, diğeri açık kadro sistemidir. Kariyer sistemi 19. yüzyıldan bu yana süre gelen Avrupa modelidir, kadro sistemi ise 20. yüzyıldan bu yana süre gelen Amerikan modelidir.

56 Açık Kadro Personel Sistemi Açık kadro personel sistemi, büyük ölçüde özel yönetimlerde uygulanan bir personel sistemi olmakla beraber, bazı kamu kuruluşlarında da uygulanabilmektedir. Bu sisteme pozisyon ya da kadro sistemi de denir. Devlet sistemi olarak da kapitalist ülkelerde sıkça uygulama alanı bulabilmektedir. Kadro, belirli bir işin karşılığıdır. Kadro, personelin görevini ve kendisine yüklenilecek sorumluluğu da kapsamaktadır. Sınıf, birbirinin aynı olan veya birbirine benzeyen kadroların toplamından meydana gelir. Bu ortak unsurlar, işin konusu, içeriği, güçlük ve sorumluluk derecesi, gerektirdiği bilgi ve kabiliyetten oluşmaktadır.

57 Açık kadro sistemi: Belirlenen göreve uygun olan kişinin yapmış olduğu işin temel alındığı personel sistemidir. Açık sistemde önemli olan “işe uygun kişiyi” seçmektir. Bunun için kuruluşun tüm kadrolarının envanteri yapılır. Yönetim, yürütme, büro hizmetleri ve alt hizmetlerde görev alacak kişileri bulmak açık sistemin temel hedefidir. Tüm bunların belirlenmesi işteki verimliliği ve karlılığı arttırmaya yöneliktir. Açık sistemde şahıs değil kişinin çalıştığı örgüt ve yer aldığı ‘görev’ önemlidir. Açık sistemde kariyerden söz edilmez sadece belirlenen göreve uygun olan kişinin yapmış olduğu iş temel alınır. İşin tanımı, karmaşıklığı, güçlüğü ve niteliği; personelde aranan özellikleri ve personele sağlanacak getiriyi belirlemede temel sayılmaktadır. Sınıflandırmanın personelden tümüyle bağımsız tutulmasıyla, personele genel hukuksal güvenceler sağlanması gereksiz sayılmaktadır. Eğer personel için güvence gerekiyorsa, bunun yalnızca personelin işin gereklerini yerine getirmesine, bir başka deyişle performansına bağlanabileceği kabul edilmektedir. Hizmette yükselme içeriden de dışarıdan da olabilir. Her pozisyonun kendine özgü gereklilikleri vardır. Bireyin yapacağı iş ve personelin sahip olması gerekli görülen nitelikler, kadrosunun tanımında yer almaktadır. Yükselme, doğrudan örgütün yapısına bağlı kılınmıştır. Personel, bulunduğu bir kadrodan başka bir kadroya, o kadronun iş tanımında öngörülen nitelikleri taşıyorsa atanabilir. Ücret, kişinin bulunduğu rütbeye göre değil, kişinin yaptığı işe, işin güçlük, sorumluluk derecesine göre belirlenir. Bu yolla ‘eşit işe eşit ücret’ ilkesinin uygulanması hedeflenir. Açık sistem basit, yumuşak ve esnek bir sistemdir. Gerekli genişleme, büyüme ve daralmalara kolayca ayak uydurabilir. İhtiyaç olduğu sürece sistemden faydalanılabilir. Çalışanlar özel kesime özel kesimden kamu kesimine geçiş yapabilirler. Bu sistem dışarıya açıktır ve açık yarışma vardır. Personel değerleme sisteminin, örgütün verimliliği ve karlılığını arttırmak açısından uygulanabilirliği söz konusudur.

58 Kapalı Kariyer Personel Sistemi Bu sistem adından da anlaşılacağı gibi her kamu kuruluşu, kendi ihtiyaçları olan personeli ilk aldıktan sonra belirli kademelerde görev başında ve görev dışında yetiştirerek üst kademelere kadar çıkarır. Kapalı kariyer personel sistemine, bazı yönetim bilimciler rütbe ya da kariyer sistemi adı verirler.

59 Kapalı kariyer sistemi: Personelin sahip olduğu özelliklere önem ve değer verilen personel sistemidir.

60 Bu sınıflandırma türünde, hizmetten önce, personelin sahip olduğu özelliklere önem ve değer verilmektedir. Hedef, hizmete alırken, personeli, sahip olduğu kişisel nitelikleri ve yeteneğine göre en uygun yere yerleştirmektir. Eşit ise eşit ücret prensibi yerine, benzer işi yapan personele, sahip olduğu niteliklere uygun bir ücretin saptanmasına önem verilmektedir. Bu durumda, aynı işi yapan kişiler, sahip oldukları niteliklere göre farklı ücretler alabilmektedir. Rütbe sınıflandırmasının çıkış noktası; görev, ödev ve sorumluluklar değil, bu ödevi ve sorumlulukları yerine getirecek kişilerin sahip olduğu bireysel niteliklerdir. Bu niteliklerin başında, kişinin öğrenim ve mesleki bilgisi gelir. Görevden çok görevliye ağırlık vermesi nedeniyle bu sınıflandırmaya “personel sınıflandırması” da denilmektedir. Hindistan, Fransa ve Almanya’da etkileri görülen bu sistemin en tipik örneği İngiltere’de uygulanmaktadır. Bu sistemin belli başlı iki unsuru kariyer ve statüdür. İlerlemeler, yükselmeler, yer değiştirmeler kariyer sistemine göre gerçekleşir. Kişi yaşlarında memuriyete girer, yaşına kadar emekli oluncaya kadar mesleğini sürdürür. Ancak bu süreçte kişinin aylığında, ekonomik ve sosyal yaşamında artışlar söz konusudur. Kapalı sistemde görev değil “görevli” önemlidir. Bu sistem genellikle silahlı kuvvetlerin asker çalışanları için uygulanır. Bu anlamda, askeri okulları ya da polis okullarını bitirenler, belirli rütbe ile belirli görevlere getirilirler. Bu görevleri süresince belirli rütbelere ve üst görevlere hizmet içinde ve dışında yetiştirilerek ve değerlendirmelere tabi tutularak yükseltilirler. Hiçbir askeri örgüt içine dışarıdan yüzbaşı ya da binbaşı alınmaz. Bu sistemin, diğer kamu kuruluşlarında bu ölçüde uygulanması pek mümkün değildir. Bazı kamu kuruluşlarında özellikle genel idare hizmetlerindeki üst düzey yöneticilikler için sınırlı olarak uygulanabilir. Sözgelimi herhangi bir kamu kuruluşunda şube müdürlüğü, daire başkanlığı ya da genel müdürlük için yarışma sınavı açılıp dışarıdan doldurulmaz. Genel müdür olmak için daire başkanları arasından, daire başkanı olabilmek için şube müdürleri arasından ya da şube müdürü olmak için şefler arasından farklı değerlendirme yöntemleriyle atama yapılır. Kapalı sistem bu yönüyle karmaşıktır. İyi bir atama ve ücret sistemini gerektirir. Dışa açık bir yarışma söz konusu olmadığından yöneticiler içeride yetişir. Personel değerleme sistemi sağlıklı işletilmediğinden nitelikli ve verimli kamu hizmeti üretilmesi güçleşir.

61 Türkiye’de yerel yönetim personeli büyük oranda belediye personelinden oluşmaktadır. Diğer yerel yönetim birimleri olan il özel idareleri ve köylerin görevleri daha çok merkezi yönetim tarafından üstlenildiğinden önemli sayıda personele sahip olamamışlardır. Tablodan da görülebileceği gibi 2009 ve 2010 yılları mahalli idarelerin personel sayısı, toplam kamu personeli sayısının yaklaşık %11’i civarındadır. Belediye personel sistemi genel kamu personel sisteminin parçası olduğundan, kamu personel sisteminin sahip olduğu özellikleri ve sorunları paylaşmaktadır.

62 Belediyelerin, başkanlık, meclis ve encümen gibi karar organlarının dışında, yazı, hesap, sağlık ve fen işleri gibi hemen her belediyede bulunan çeşitli birimleri mevcuttur. Müdürlüklerin emri altında belediyelerin büyüklüğüne göre farklı uzmanlık dallarına göre memurlar, zabıta ve itfaiye memurları, kâtipler, hizmetliler ve işçiler istihdam edilmektedir. Uzmanlık gerektiren memurluklar dışında, belediye personelinin önemli bir kısmını zabıta, hizmetliler ve işçiler oluşturmaktadırlar. Belediyelere verilen görevler belediye personeli tarafından yerine getirilmektedir sayılı Belediye Kanunu ile personel istihdamında olduğu gibi belediye örgüt yapısına da norm kadro esasını getirmiştir. Belediye Kanununun 49. maddesine göre Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir. Belediye çalışanlarının performanslarının belirlenmesi konusunda belediye başkanına ve belediye meclisine görevler verilmiştir. Belediye Kanununa göre belediye başkanının personeliyle ilgili performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak görevleri ile belediye meclisinin, belediye personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek görevleri vardır.

63 Belediyelerde memurluk, sözleşmelilik, sürekli işçilik ve geçici işçilik olmak üzere dört istihdam türü vardır.

64 Memurlar Pek çok Avrupa ülkesinde olduğu gibi ülkemizde de memurluk bir meslek olarak kabul edilmektedir. Bireyler bilgi ve yeteneklerine göre, belli bir düzeyde memurluk mesleğine girerler. Memurlar kamu hizmetini sürekli çalışarak ve hizmet içinde yetişerek, hizmet sürelerine ve becerilerine göre memurluk mesleğinde ilerlerler. Memur olan kişi kamu görevine bir kadro ile yaşam boyu bağlanmıştır, hiyerarşik düzen içinde tanımlanmış bir konuma sahiptir, devlet bütçesinden düzenli gelir elde eder, kendisine görevi temelinde kamu yetkisini kullanma hakkı verilmiştir. Memurluğun bir meslek olması nedeniyle, siyasi iktidarla memurlar arasında bir bağlantı bulunmamaktadır. Memurluğun meslek olarak kabulü, memurların idare karşısındaki durumlarının yasalarla düzenlenmesini gerektirir. Nitekim Anayasada memurların niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerle diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Dolayısıyla, yerel yönetimlerin kamu görevlisi sayılan personeli ile arasındaki ilişki, idare hukuku ilkelerine dayanan ve bu ilkelerle düzenlenen bir kamu hukuku ilişkisidir. Memurların statüsünün Devlet Memurları Kanununda (DMK), yerel yönetim personeli olan memurlar için de geçerli olduğu vurgulanmıştır. Memur: Hiyerarşik bir düzen içinde, devlet bütçesinden düzenli gelir elde eden, kendisine verilen görevi temelinde kamu yetkisini kullanma hakkına sahip kamu personeli. Devlet Memurları Kanunu memurların sınıflandırılmasında "kadro" sistemini kabul etmiştir yılında kabul edilen 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelerin kadro ihdas ve iptal işlemlerinde merkezin yetkisi sona ermektedir. Belediye Kanununa göre norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar verme yetkisi belediye meclisine aittir. Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir.

65 Sözleşmeli Personel Sözleşmeli personel, özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren zorunlu ve istisnai işler için, geçici olarak ve sözleşmelerinde belirtilen ücretle istihdam edilen görevlilerdir. Sözleşmeli personel statüsü kamu hizmetlerinin yürütülmesinde başvurulan istihdam şekillerinden biridir. Bu statüde, geçicilik asıl olmakla birlikte, bazı zorunlu hallerde kanunda belirtilen asli ve sürekli kimi görevlerde de sözleşmeli personel çalıştırabilmektedir. Sözleşmeli personel: Özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren zorunlu ve istisnai işler için istihdam edilen personel. Sözleşmeli personel, kamu hizmetinin insan unsurunun atamayla göreve gelen memurlardan oluşturulması ilkesine getirilmiş bir istisnadır. İçeriği taraflarca belirlenemeyen ve idarenin tek taraflı iradesi ile oluşturulmuş bir statüye atanan memurların aksine, sözleşmeli personel kamu hizmetine, sözleşme ilişkisiyle bağlanmaktadır. Ancak, sözleşme ilişkisini belirleyen temel ilke olan irade serbestisi, sözleşmeli personel uygulamaları için geçerli değildir. İdarenin yasallığı kuralı gereği, yapılacak sözleşmelerin içeriği ve sözleşme yapılma yöntemi önceden kanunlarla belirlenmekte tarafların iradesi belirleyici olmamaktadır. Kısacası, yapılan sözleşmeler iş hukukundaki akitlerinden farklı olarak idari hizmet sözleşmeleridir. Sözleşmeli personel, sendika, grev, toplu sözleşme gibi haklara sahip olmadığı gibi, memurluk statüsünün getirdiği güvencelere de sahip değildir sayılı Belediye Kanunu, sözleşmeli personel istihdam etmede yeni imkânlar tanımıştır. Belediye Kanununa göre; Belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, planlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel yıllıksözleşme ile çalıştırılabilir. Sözleşmeli personel eliyle yürütülen hizmetlere ilişkin boş kadrolara ayrıca atama yapılamaz. Bu personelin, yürütecekleri hizmetler için ihdas edilmiş kadro unvanının gerektirdiği nitelikleri taşımaları şarttır. Sözleşmeli olarak istihdam edileceklere ödenecek ücret, söz konusu kadro unvanı için birinci derecenin birinci kademesi esas alınmak suretiyle Devlet Memurları Kanununa göre tespit edilecek her türlü ödemeler toplamının net tutarının %25 fazlasını geçmemek üzere belediye meclisi kararıyla belirlenir sayılı Belediye Kanunu kapsamında belediyelerde sözleşmeli personel çalıştırılması birçok açıdan belediyelere kolaylık getiren bir uygulama olmuştur. Belediyeler 5393 sayılı Kanun ile vize şartı aranmaksızın sözleşmeli personel çalıştırma imkânını elde etmişlerdir. Böylece belediyelerde personel alımında bürokratik engeller azaltılmış ve personel temini süreci hızlandırılmıştır. Böylece kamu hizmetlerinin daha hızlı sunulması ve bu hizmetlerden daha geniş bir kesimin yararlanmasına imkân sağlanmıştır.

66 Sürekli ve Geçici İşçiler İşçilere Devlet Memurları Kanunu hükümleri uygulanamayacak, bunlar İş Kanunu ve ilgili mevzuat hükümlerine göre bireysel ya da toplu sözleşmeyle çalıştırılacaktır. Böylece kamu kuruluşlarında da, özel kesim kuruluşlarındaki gibi işçi çalıştırılabileceğini ve kamu kuruluşlarında çalıştırılan işçiler için ayrı bir düzenlemeye gerek olmadığı ilkesini benimsemiştir. Belediyede çalışan işçiler konusu büyük ölçüde iş hukuku alanına aittir. İşçi: İş Kanunu ve ilgili mevzuat hükümlerine göre bireysel ya da toplu sözleşmeyle çalıştırılan personel. Belediyelerde işçi istihdamı, 1980’li yıllarda yapısal bir değişiklik yaşamıştır. Bu değişikliklerle birlikte işçi statüsünde istihdam, “belediye içi” ve “belediye dışı” olmak üzere iki biçimde yapılmaktadır. Belediye içi işçi istihdamı, işçi-memur ayırımından kaynaklanan geleneksel bir özelliğin yanı sıra, sürekli işçi-geçici işçi ayrımına dayanan yeni bir özellik taşımaktadır. Memur ve sürekli işçi alımında var olan yazışma, vize, onay gibi işlemlerin zaman kaybına yol açmasından dolayı geçici işçi istihdamı artış göstermiştir. Memurlar, işçiler lehine, sürekli işçiler de geçici işçiler lehine sayıca gerilemektedir. Belediye dışı işçi istihdamı ise, belediyelerde şirketleşme ve ihalecilik uygulamaları ile ortaya çıkmıştır. Belediyelerin kendi bünyelerinde sürdürdükleri hizmetleri kurdukları ve ortak oldukları şirketlere ya da özel sektör şirketlerine devretmeleri, işçi istihdamı için belediye bünyesi dışına kaymaya yol açmıştır. Bu durum belediye içi istihdamı doğrudan etkilemektedir. Diğer yandan işi yürüten ister belediye şirketi ister bir taşeron olsun, yürütülen hizmetin sorumlusu yine belediyedir; dışarıya kayan iş gücü yine belediyenin sorumluluk alanı içinde yer alır. Belirtilen iki nedenden dolayı, belediyelerde istihdam üzerine yapılacak incelemelerin belediye içi istihdam ile sınırlı tutulmamasını zorunlu kılmaktadır.

67 NORM KADRO Norm sözcüğü, “kural olarak benimsenmiş, yerleşmiş ilke veya kanuna uygun durum, düzgü, standart, örnek tip, kural, doğal kanun” anlamına gelmektedir. Norm, Latince bir kelime olup, davranış prensibi, esas olarak benimsenmiş, yerleşmiş temel düşünce veya kanuna uygun durum, gerekli olan standart, temel alınan ölçü anlamlarına gelmektedir. Norm kadro ise, bir model, bir standart kadro olup, kurum ve kuruluşların gerçekte hangi nitelikte ve nicelikte personele ihtiyaçları olduğunun ayrıntılı olarak ortaya koyulmasıdır. Norm kadro, esas itibariyle benzer nitelikteki görevlerin birleştirilmesi, kuruluşun verimlilik esasına göre yeniden örgütlenmesi, belli yetkilerle donatılması, sorumlulukla ilişkilendirilmesidir. Başka bir deyişle, bir örgütün, bir işletmenin, bir belediyenin hizmetlerini ya da üretimini etkin ve verimli bir biçimde yerine getirebilmesi için gereksinim duyduğu kadroların nitelik ve nicelik olarak belirlenmesidir.

68 Norm kadro: Kurum ve kuruluşların gerçekte hangi nitelikte ve nicelikte personele ihtiyaçları olduğunun ayrıntılı olarak ortaya koyulmasıdır. Norm kadro çalışmalarında sırasıyla şu aşamaların gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Norm kadro çalışmasına başlamadan önce örgütün hedefleri ve görevleri tam olarak belirlenip ortaya konulmalıdır. Kuruluşun amaç ve görevleri belirlendikten sonra örgütsel ve kadrosal durumları hakkında belgelere dayalı bilgiler derlenmeli, kuruluşlardaki mevcut örgütsel yapı ve şematik görünüm ortaya konulmalı ve tür ve sayı olarak mevcut kadrolar ilerideki çalışmalarda veri olarak kullanmak üzere belirlenmelidir. Ardından iş analizi yapılmalıdır. İş analizi, herhangi bir kuruluşta yapılan ya da yapılması ve yaptırılması düşünülen tüm işlerin (görevlerin) en üst yöneticinin görevinden başlanarak, en alt düzeydeki çalışanların yaptıkları göreve ya da işe kadar tüm işlerin en ince ayrıntısına kadar tüm özelliklerinin ortaya çıkarılması çalışmasıdır. Üçüncü aşamada yapılan görev tanımları ile her unvan için standart görev tanımları yapılarak uygulamadaki karışıklıkların önüne geçilmeye çalışılması hedeflenir. Her unvan için pozisyonun gereklerine ilişkin nitelikler tespit edilerek nesnel ölçütler doğrultusunda atama, nakil ve yükselme esasları belirlenmiş olur. Bir diğer aşama ise örgütün işlerini yapacak personelin niteliğinin belirlenmesidir. Yani hangi işleri, hangi niteliğe sahip personel yürütülecektir, bu belirlenir. Bunun için iş analizlerinden, iş etütlerinden ve görev tanımlarından yararlanılır; her bir kadronun ya da işin iş tanımı yapılır. Tüm bunlardan sonra belirlenen işin özelliklerine göre ve bu işlerde çalıştırılacaklarda aranılacak nitelikler (yabancı dil, bilgisayar bilgisi vb.) belirlenir. Son aşama ise norm kadronun sayısal olarak tespit edilmesidir. Birinci aşamada örgütün analizi yapılarak, ikinci, üçüncü ve dördüncü aşamalarda görevin gerekleri ve göreve atanacaklarda aranacak nitelikler tespit edilerek ve son aşamada örgüte ait kadro ve pozisyonlar belirlenerek çalışma tamamlanmış olur.

69 Kamu personel sisteminin özellikleri, personel yönetimi ilkelerinin uygulanıp uygulanmadığına ve bu ilkelerin nasıl uygulandığına bakılarak anlaşılmaktadır. Bu yol gösterici ilkeler; tarafsızlık ilkesi, kariyer ilkesi, liyakat ilkesi, sınıflandırma ilkesi, adil ve yeterli ücret ilkesi, uzman kişilere başvurma ilkesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu personeli konusunda çeşitli sistemler uygulanmaktadır. Ülkede geçerli olan siyasal rejim ve devletin yapısı, herhangi bir devletin kamu yönetiminde uygulanan personel sistemini belirleyen önemli faktörlerdendir. Personel sistemlerinin kuruluşu bakımından iki farklı model bulunmaktadır. Bunlardan biri kapalı kariyer (rütbe) sistemi, diğeri açık kadro sistemidir. Kariyer sistemi 19. yüzyıldan bu yana süre gelen Avrupa modelidir, kadro sistemi ise 20. yüzyıldan bu yana süre gelen Amerikan modelidir.

70 Yerel yönetim personeli sistemleri her ülkenin tarihi, ekonomik ve yasal altyapısına bağlı olarak farklılıklar göstermektedir. Belçika yerel yönetimlerinde iki kategori personel vardır: Çalışma şartlarına konu olan kariyer personeli (daimi veya stajyer), Sözleşmeli personel. Sözleşmeli personel, izinli olan veya istifa eden kariyer personelinin yerine doldururlar. İskandinav ülkelerinde, yerel yönetim meclisleri, idari yapıyı ve personel sayısını oluşturmakta tamamen serbesttir. Fransa’da yerel yönetim personeli, kadrolu ve kadrosuz personel olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yerel Yönetimler Kanununa göre, İngiltere’de yerel yönetimler ihtiyaç gördükleri personeli atama yetkisine sahiptirler. İspanya Anayasasına göre devlet sivil kamu hizmetleri ve sivil memurların statüleriyle ilgili temel yasal çerçeveyi belirleme yetkisine sahiptir. Cenevre Kantonunda, ana personel kategorileri, personel düzenlemelerinde tanımlanmıştır. Örneğin memurlar, tam gün veya part-time olarak daimi bir görevi yapmak için yürütme tarafından atanırlar. İtalya’da belediye memurlarıyla ücretli çalışanların atanma, yükseltilme, istifa ve ücretlendirme şartları, İçişleri Bakanının onayına tabi düzenlemelerle tespit edilir. Portekiz’de yerel yönetim personeli; yöneticiler, uzman teknik personel, teknik personel, idari personel, yardımcı personel ve işçiler olmak üzere çeşitli kategorilere ayrılır.

71 Türkiye’de yerel yönetim personeli büyük oranda belediye personelinden oluşmaktadır. Diğer yerel yönetim birimleri olan il özel idareleri ve köylerin görevleri daha çok merkezi yönetim tarafından üstlenildiğinden önemli sayıda personele sahip olamamışlardır. Belediyelerin başkanlık, meclis ve encümen gibi karar organlarının dışında, yazı, hesap, sağlık ve fen işleri gibi hemen her belediyede bulunan çeşitli birimleri mevcuttur. Müdürlüklerin emri altında belediyelerin büyüklüğüne göre farklı uzmanlık dallarına göre memurlar, zabıta ve itfaiye memurları, kâtipler, hizmetliler ve işçiler istihdam edilmektedir. Uzmanlık gerektiren memurluklar dışında, belediye personelinin önemli bir kısmını zabıta, hizmetliler ve işçiler oluşturmaktadırlar. Belediyelere verilen görevler belediye personeli tarafından yerine getirilmektedir. Belediyelerde memurluk, sözleşmelilik, sürekli işçilik ve geçici işçilik olmak üzere dört istihdam türü vardır..

72 Norm kadro ise, bir model, bir standart kadro olup, kurum ve kuruluşların gerçekte hangi nitelikte ve nicelikte personele ihtiyaçları olduğunun ayrıntılı olarak ortaya koyulmasıdır. Norm kadro, esas itibariyle benzer nitelikteki görevlerin birleştirilmesi, kuruluşun verimlilik esasına göre yeniden örgütlenmesi, belli yetkilerle donatılması, sorumlulukla ilişkilendirilmesidir. Norm kadro çalışmalarında sırasıyla şu aşamaların gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Birinci aşamada örgütün analizi yapılarak, ikinci, üçüncü ve dördüncü aşamalarda görevin gerekleri ve göreve atanacaklarda aranacak nitelikler tespit edilerek ve son aşamada örgüte ait kadro ve pozisyonlar belirlenerek çalışma tamamlanmış olur

73 Personel yönetimi, bir örgüt için, işbirliği yaparak en iyi biçimde hizmet eden elemanların sağlanması konusu ile uğraşır. Personel yönetimi bir örgütün esas hedefine varmasını sağlamak amacı ile bu örgüte ait personelin sağlanması, yetiştirilmesi, geliştirilmesi, maddi bakımdan tatmini, sağlık ve korunmasının sağlanması gibi konularla ilgilenir. Personel yönetiminin temel hedefi insan gücünü en etkin ve en verimli biçimde kullanmaktır. Üretimden pazarlamaya kadar örgütte yapılan tüm işlerin etkinliği ve verimliliği, çalışan personelin nitelik ve niceliğine bağlıdır. Bu nedenle işlerin yürütülmesi için ihtiyaç duyulan personelin işe alınması, işten çıkarılması, eğitilmesi, işe uyarlanması, değerlemesi ve ücretlenmesi gerekmektedir. Personel yönetimi işte tüm bu fonksiyonları üstlenen, iş gören sorunlarının çözümünde etkili yol ve yöntemleri içeren, bütün bu eylemleri kapsamına alan bir işlevdir. Sıra Sizde 2

74 Kamu personeli kimdir?, sorusuna Hobbes tarafından 17. yüzyılda getirilmiş tanım, günümüzde hala geçerlidir: “Kamu görevlisi(memur), belirli bir alanda devletin kişiliğini temsil etmek yetkisi ile, ister bir monark ister bir meclis olsun, egemen tarafından istihdam edilen kişidir.” Kamu personelinin niteliğini, konumunu ve hareketini belirleyen unsur, egemenin niteliği ve amaçlarıdır. Egemenin niteliğini ve amaçlarını analiz etmek, kamu personel sisteminin doğasını açıklamanın tek yoludur. Kamu personeli kimdir?, sorusunu açıklığa kavuşturmak için ise, buna hangi bakımdan sınırlamasını getirmek gerekecektir. Soruya genel olarak hukuksal ve toplumsal özellikleri bakımından farklı açıklamalar getirilebilir. 130 Sıra Sizde 3

75 Açık personel sistemi özü itibariyle çoğunlukla, özel yönetimlerde uygulanan bir personel sistemi olmakla birlikte bazı kamu kuruluşlarında da, uygulanabilmektedir. Çünkü kamu kuruluşları içinde iktisadi amaçlı, ticari esaslara göre çalışan kamu iktisadi teşekkülleri de bulunmaktadır. Göreve getirilecek personel, görev için istenen durumları taşıyanlar arasından yarışma ya da yeterlilik sınavları ile objektif ölçütlerde kurum içi ya da kurum dışı ayırımı yapılmadan seçilebilmektedir. Kapalı sistemde açık sistemdeki gibi görevler değil görevliler ön plandadır, yani görevlilerin özellikleri önem taşımaktadır. Göreve değil, çalışanın kariyerine göre bir takım maddi ve manevi haklar sağlanmaktadır. Bu sağlanan haklar, kariyere sağlandığından o kariyere sahip kişi kariyer ya da rütbe için belirtilmiş görevler haricinde görev yapsa da bu hakları elinden alınmamaktadır. Bu sistemde kariyer sahiplerine çok fazla iş güvencesi sağlanmaktadır. Yani çok büyük suç işlenmedikçe hakları ve görevleri ellerinden alınmamaktadır. Sıra Sizde 4

76 Türkiye’de kamuda istihdam edilen personel sayısı (2010 verilerine göre) ’tür. Bunun ’si mahalli idareler personelidir. Mahalli idarelerin kamu istihdamı içindeki payı % 11,59’a karşılık gelmektedir. Bu oranın düşük kaldığı söylenebilir. Yerel yönetimlerdeki memur sayısının kamuda çalışan toplam memur sayısı içindeki oranı % 5,33, mahalli idarelerdeki sözleşmeli personel sayısının kamuda çalışan toplam sözleşmeli personel sayısı içindeki oranı % 5,85, mahalli idarelerdeki sürekli işçi sayısının kamuda çalışan toplam sürekli işçi sayısı içindeki oranı % 51,49, mahalli idarelerdeki geçici işçi sayısının kamuda çalışan toplam geçici işçi sayısı içindeki oranı ise % 40,38’dir.

77 Memur kadrolarının ihdas ve kadrolara atama sürecinin çok uzun sürmesi, merkezin kadro ihdas etmeme ve var olan kadrolara atama izni vermeme tavrı, belediyeleri daha serbest oldukları istihdam türüne yöneltmiştir. Memurlar eliyle yerine getirilmesi gereken yerel kamu hizmetlerinde, atama izni ve kadro alamama nedeniyle işçiler çalıştırılmaktadır. Özellikle, merkezin, izin şartını geçici işçilik bakımından zayıflatması işçi sayısının artışına neden olmuştur. İşçi alımlarının gerçek bir ihtiyaca dayanması ya da siyasi çıkar gibi hizmet dışı gereklere dayanması; sonucu değiştirir nitelikte değildir. Yerel kamu hizmetlerinin personeli içinde, güvenceli kamu hukuku statülerine dayanan memurlar gerilemekte, hizmet gereklerinden ve kamusal yöntemlerden çok, taraf iradelerinin belirleyici olduğu sözleşme ilişkisiyle çalıştırılan işçiler ağırlık kazanmaktadır. Merkezin yarattığı hukuki ve fiili durumun yerel özelliklerle de birleşmesi sonucu, yerel kamu hizmetlerinin personel yapısı esnekleşmiştir. Memurlar, işçiler lehine, sürekli işçiler de geçici işçiler lehine gerilemektedir.

78 Yerel Yönetimlerde Karar Süreçlerine Katılım

79 Günümüzde, yerel yönetimler halkın sorumluluk duygusunu ve siyasal bilincini geliştirmekte, demokratik rejimin sağlıklı işlemesinde önemli rol oynamaktadırlar. Bu öneminden dolayı da yerel demokrasi kavramı ön plana çıkmaktadır. Yerel demokrasi yerel halkın karar süreçlerine doğrudan ya da temsilciler yoluyla katılımıdır. Yerel yönetimler, yönetime katılım, hizmetlerde etkinlik, demokratik uygulamalar, özgürlük gibi demokrasinin pek çok değeriyle birlikte anıldıkları ve toplumun demokratikleşmesine önemli katkılar sağladıkları için “yerel demokrasi kurumları” olarak adlandırılmaktadır. Katılım ise, günümüzün önemli bir olgusudur ve özellikle gelişmiş ülkelerde gittikçe daha fazla uygulama alanı bulmaktadır.

80 Karar süreçlerine katılım kavramı ise, klasik, hiyerarşik ve bürokratik anlayışının tersine, yerel halkın görüş ve isteklerine önem veren ve karar alma süreçlerine katılımını sağlayan saydamlığı, yetki devrini, yerinden yönetimi, sonuç verici ve uygulanabilir çözüm yollarını teşvik eden ve benimseyen bir anlayışı ifade etmektedir. Karar süreçlerine katılım kavramını, “geleneksel, bürokratik, hiyerarşik ve katılım konusunda bugüne kadar iyi sonuç vermemiş yönetim anlayışının yerine katılımı teşvik eden, şeffaflık, yetki devri ve yerinden yönetimi esas alan, sonuç verici ve uygulanabilir çözüm yolları üretebilen yeni bir yönetim anlayışı” olarak ifade edebiliriz. Karar süreçlerine katılım uygulamaları, temsili demokrasinin yerini almayı değil, seçilmiş temsilciler ve onların temsil ettikleri kişiler arasında daha düzenli ve etkin diyalog yoluyla temsili demokrasiyi güçlendirmeyi amaçlamaktadır.

81 Yerel düzeyde bireyler birçok biçimde ve alanda yerel karar süreçlerini etkileyebilirler. Kent planlaması, çevre koruma gibi yaşam çevresiyle ilgili önemli konularda halka danışma; ortak sorunlara ortak çözümler bulma gibi konularda yerel katılım olanaklıdır. Günümüzde demokratikleşme arayışları, merkezi denetim ve düzenlemeleri en aza indirmeyi ve yönetimde etkinliği, halka dönüklüğü ve esnekliği gerçekleştirmeyi, bireylere seçme olanağı ve fırsatı vermeyi ve yerel yönetimlerin bütün olarak güçlendirilmesi ve rolünün arttırılmasını amaçlamaktadır. Bu amaç doğrultusunda yerel seçimler dışında bireylerin her an çeşitli uygulama biçimleri ile sesini her an yöneticilere duyurma, kararlarda etkili olma şansları vardır. Geleneksel ve yaygın katılım biçimlerinden olan oy kullanma, çağdaş demokrasilerde yönetimlerin meşruiyet sorununun çözmeye yetmemekte; toplumsal grupların gereksinimlerini karşılamada yetersiz kalmaktadır. Çünkü günümüz çağdaş yönetimlerinde seçimler ve çeşitli yerel meclislerde görev yapma sınırlı bir demokratik çözüm olarak kabul edilmektedir. Bu anlamda halkın seçimler dışında da yönetsel etkinlikleri sürekli etkileyip denetleyebileceği ve yaşadığı alanı biçimlendireceği yöntemlerin geliştirildiği ve uygulandığı görülmektedir.

82 Yerel yönetimlerde karar süreçlerine katılımın dünyada uygulanan farklı biçimleri bulunmaktadır. Bunlardan özellikle geri çağırma, halk toplantıları, ombudsman, proje demokrasisi, halk oylaması, meclis toplantılarına katılım, danışma kurulları, planlama çemberleri/formları, yurttaş kurulları, gelecek atölyeleri, yuvarlak masa toplantıları, iletişim demokrasisi, gündem 21 ve yerel gündem 21, hemşehri hukuku, ihtisas komisyonları, stratejik planın hazırlanması, kamuoyu yoklaması, gönüllü katılım ve kent konseyleri yerel yönetimlerde karar süreçlerine katılımın denemeleri olarak uygulamada kullanılmaktadır.

83 Bu uygulamalardan hemşehri hukuku, ihtisas komisyonları, stratejik planın hazırlanması, kamuoyu yoklaması, gönüllü katılım ve kent konseyleri Türkiye’de yerel yönetimlere ilişkin mevzuatta yer alan karar süreçlerine katılım düzenlemeleridir. Bu düzenlemelerden katılımcı demokrasinin en başarılı örneklerinden biri sayılan kent konseyleri kentte sahip çıkma, aktif katılım ve çözümde ortaklık ilkelerinin bütünlüğünde, kentleri sürdürülebilir geleceğe taşıyan bir ortaklık modeli olarak tanımlanmaktadır. Kentteki tüm paydaşları bir araya getirerek, tüm kenti kucaklayan bir ortak akıl oluşturulmasını sağlaması, kent konseylerinin en önemli işlevlerinden biri olarak değerlendirilebilir. Kent konseyleri, yerel düzeyde demokratik katılımın yaygınlaştırılması, hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi işlevlerinide yerine getirmektedir.

84 Günümüzde de yerel yönetimler demokrasinin temel kurumları olarak görülmektedir. Yerel yönetimlerin demokratik bir kurum olarak görülmesinin gerekçesini seçim ve temsil ilkesinin varlığı oluşturmaktadır. Çünkü yerel yönetimler merkezi yönetimin taşra birimleri ile karşılaştırıldığında, karar ve yürütme organlarının seçim ilkesine göre oluşması nedeniyle demokratik birimler olarak nitelendirilmektedir. Yerel yönetimler açısından ortaya çıkan başka bir üstünlük noktası ise, temsil ilkesi gereği seçimler sonucunda oluşan yerel meclisler ile temsil edilenler arasında coğrafi ve toplumsal yakınlığın sağladığı avantajın olmasıdır. Ayrıca demokrasi kavramının temel gerekleri olan halk katılımı, çoğunluk ilkesi ve seçmene karşı hesap verme sorumluluğu gibi değerlerin yerel yönetimlerde hayata geçirilmesi daha kolaydır. Özellikle halk katılımı yerel yönetimlerde ulusal düzeydekinden daha yoğun ve doğrudandır. Yerel yönetimler bireylerin özgürlüklerini kullanabilmelerinin daha kolay olduğu birimlerdir ve demokrasinin yaşanabilmesinde ve bireylerin demokratik eğilim kazanmalarında birincil kuruluşlardır. Bir ülkede siyasal sistem demokratik nitelik taşımıyorsa, yerel yönetimlerinde demokrasi ile ilişkisinden söz etmemiz kolay değildir. Günümüzde artık ülke düzeyinde sağlıklı bir demokrasi için yerel yönetimler demokratik kurumların önde gelenlerinden biri olarak kabul edilmektedir. Sıra Sizde 2

85 Karar süreçlerine katılımın bireylere ve yönetimlere faydası farklıdır. Bireyler için katılımın faydası şu şekilde sıralanabilir; Daha iyi bilgilenme, görüş ve sorunları, uygun ve doğrudan karar alıcılara iletebilme, sosyal becerileri ve hoşgörüyü geliştirebilme, yeni proje ve politikaların uygulanmasına anlamlı bir şekilde katılabilme, karar alıcıları duyarlı ve hesap verilebilir hale getirebilmedir. Katılımın yöneticiler için faydaları ise şu şekilde ifade edilebilir; Bireyleri daha iyi bilgilendirme, bireyler ile daha yakın ilişkiler geliştirme ve onların görüş ve sorunlarından daha çok haberdar olma, tartışmalı ancak gerekli eylemler için daha geniş halk desteği kazanma, daha iyi politika ve projeler geliştirme, para tasarrufu sağlama, riskleri azaltma ve hesap verilebilirlik, güvene dayalı toplumsal uyumu arttırmadır. 155 Sıra Sizde 3

86 Etkin ve uygulanabilir bir yerel katılım ilkelerinin saydamlık ve demokratikliktir. Saydamlık: Yerel yönetim faaliyetlerinin bilgilerine erişme hakkı tanınması, çalışmalarda şeffaflık ve açıklık sağlanmasıyla yerel yönetimlerin çalışmaları hakkında bilgi sahibi olunmasını içeren temel yurttaşlık hakkıdır. Demokratiklik: Demokratiklik ilkesi toplumdaki tüm kesimlerin yönetimde temsilini ve yönetime katılımını gerekli kılan bir ilkedir. Sıra Sizde 4

87 Halk toplantıları, temel düzenlemelerin ve önemli kararların alınmasına katkıda bulunucu bir niteliğe sahiptir. Yerel yönetimlerin düzenledikleri halkı bilgilendirme ve yönetimin eylem ve işlemlerinin yöneticiler, uzmanlar ve halk tarafından tartışılmasının sağlandığı toplantılar, yerel yönetimleri güçlendiren önemli etkinliklerdir. Yerel yönetim organlarının alacakları kararlarda bu toplantıların etki etme gücü yüksektir. Bu toplantılar, birey ve yönetim arasında bilgi akışının sağlıklı bir biçimde yürümesine de hizmet etmektedir. Türkiye’de belediyelerin en çok yararlandığı katılım yöntemi, halk günleridir. Hemen bütün belediyelerde halk günleri düzenlenmekte ve belediye başkanları, belediyenin önemli organlarının yetkililerini de alarak halk günleri/toplantılarına katılmakta, burada dile getirilen sorunlara çözüm aramakta ve bireyleri dinlemektedirler. Bu tür toplantılar, yerel yönetimlerin halka aracısız ve direk ulaşmasını sağladığı için önemlidir. Ayrıca bu toplantılar, yerel yönetimler ve bireyler arasındaki bilgi akışınıda artırmaktadır. Belediyelerin halk günlerine benzer uygulamalarından biri de muhtar toplantılarıdır. Mahalle sorunlarının, belediye başkanına iletilmesi açısından, sorunları yakından bilen muhtarlardan yararlanmak, diğer katılım yöntemlerinin olmadığı bir sistemde önemli bir işlev görmektedir. Sıra Sizde 5

88 Özellikle 2000’li yılların başından itibaren Türkiye’de yerel yönetimler reformu kapsamında yasalaşan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi, 5393 sayılı Belediye ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunlarında yer alan ve katılımı ve demokrasiyi teşvik edici nitelikte olan karar süreçlerine katılıma ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Bu düzenlemeler ise şu şekildedir: Hemşehri hukuku, ihtisas komisyonları, stratejik planın hazırlanması, kamuoyu yoklaması, gönüllü katılım ve kent konseylerine ilişkindir. Bu düzenlemeler yerel yönetimlere ilişkin mevzuatın katılımcı mekanizmaların geliştirilmesi açısından örnek oluşturmaktadır. Sıra Sizde 6

89 Özürlülere, çocuklara, kadınlara, gençlere, yaşlılara, yoksullara, kimsesizlere ve düşkünlere yönelik eğitim, kültür, sağlık ve sosyal hizmetler; Kütüphane, tiyatro, sinema gibi kültür hizmetleri, bilişim, meslek edindirme kursları, kreş gibi eğitim hizmetleri; Park, bahçe, kent estetiği, çevre düzenlemeleri ile katı atık gibi çevre kirlenmesinin önlenmesine yönelik hizmetler; Başıboş ve sahipsiz hayvanlara yönelik hizmetler; Trafik, itfaiye, arama-kurtarma gibi denetim ve acil yardım hizmetler; Tüm yaş gruplarını içine alan her türlü spor hizmetler; Tarihi, kültürel mirasın ve tabiat varlıklarının yaşatılarak korunması hizmetleri. Sıra Sizde 7

90 Mahallin en büyük mülki idare amiri veya temsilcisi, Belediye başkanı veya temsilcisi, Sayısı 10'u geçmemek üzere illerde valiler, ilçelerde kaymakamlar tarafından belirlenecek kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcileri, Mahalle sayısı yirmiye kadar olan belediyelerde bütün mahalle muhtarları, diğer belediyelerde belediye başkanının çağrısı üzerine toplanan mahalle muhtarlarının toplam muhtar sayısının yüzde 30'unu geçmemek ve 20'den az olmamak üzere kendi aralarından seçecekleri temsilcileri, Beldede teşkilatını kurmuş olan siyasi partilerin temsilcileri, Üniversitelerden ikiden fazla olmamak üzere en az bir temsilci, üniversite sayısının birden fazla olması durumunda her üniversiteden birer temsilci, Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, baroların ve ilgili dernekler ile vakıfların temsilcileri, Kent konseyince kurulan meclis ve çalışma gruplarının birer temsilcisinden oluşur.

91 Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler

92 İkinci Dünya Savaşından sonra altı büyük Avrupa devleti arasında, savaşın tekrar etmemesi için ekonomik ve sosyal bütünleşmenin sağlanması amacıyla, 1951 yılında Paris Antlaşması ile Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu kurulmuştur. Bu topluluk Avrupa’da uluslarüstü prensiplere göre oluşturulan ilk örgütlenme olmuş ve günümüz Avrupa Birliğinin de temellerini atmıştır. Bu yapılanma, 1957 Roma Antlaşması ile Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ile genişletilmiştir yılında yürürlüğe giren ve Avrupa Birliği Antlaşması olarak da bilinen Maastricht Antlaşması Avrupa Birliği vatandaşlığı, parasal birlik gibi düzenlemelerin yanında yerel yönetimlerle ilgili önemli düzenlemeleri de beraberinde getirmiştir. Avrupa Birliği günümüzde 27 üye devletten oluşan geniş bir siyasi ve ekonomik yapılanma haline gelmiştir. Avrupa Birliğinin yerel yönetimler konusuna özellikle eğilmesinin nedenlerinden ilki birliğin uygulamalarının büyük bir kısmının yerel nitelik taşımasıdır. Bir diğer neden ise Avrupa Birliğinin uluslarüstü yapılanması ve kararların ülke merkezlerinin ötesinden yani Brüksel’den alınmasının vatandaşlar arasında yerel yönetimlerinin güçlerini ve önemini yitirdiği, seslerini üst yönetime duyurmada daha fazla zorlukla karşılaşacakları yönünde bir kanıyı doğurmasıdır. Dolayısıyla Avrupa Birliği politikalarının başarısının, halkın kararlara katılımının arttırılmasıyla mümkün olduğu anlaşılmıştır. Bu bağlamda halkın karar süreçlerine katılımının önemli araçlarından olan yerel yönetimlerin tüm Avrupa Birliği çapında güçlendirilmesi gereği ön plana çıkmıştır. Avrupa Birliği çeşitli düzenleme ve mali yardımlarla bu amacı gerçekleştirmeye çalışmaktadır.

93 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİ Avrupa Birliği, çağımızın en büyük siyasi, kültürel ve sosyal uygarlık projesi olarak tanımlanmaktadır. Düşünsel kökenleri Orta Çağ’a kadar uzanan bütünleşmiş Avrupa ideali, ancak İkinci Dünya Savaşından sonra ortaya çıkan gelişmeler neticesinde ivme kazanabilmiştir. Dolayısıyla Avrupa bütünleşme projesinin somut adımları ilk olarak İkinci Dünya Savaşının yıkıntıları ortasında atılmıştır. Başlangıçtaki amaç, Avrupa’da savaşın tekrar olmasını engellemek için kısmi ve fonksiyonel bütünleşmeyi adım adım gerçekleştirmektir. Böylece 1951 yılında Paris Antlaşması ile altı devlet arasında Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu kurulmuş; bu yapılanma, 1957 Roma Antlaşması ile Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM) ile genişletilmiştir. Diğer yandan, tesis edilen bütünleşme sürecinin yayılması adına genişleme çalışmaları da başlamış ve 1973’te İngiltere, İrlanda ve Danimarka; 1981’de Yunanistan; 1986’da İspanya ve Portekiz, 1995’de de İsveç, Avusturya ve Finlandiya Topluluğa katılmış ve böylece üye devlet sayısı 15’i bulmuştur. Bu tarihten itibaren üye sayısının artmasına bağlı “genişleme” ile entegrasyonun gelişmesine imkân verecek “derinleşme” arasında bir ikilemin yaşandığı bütünleşme süreci, 1985 yılında komisyon başkanı Jack Delors’un hazırladığı ve yedi yıl içinde yani 1992 yılına kadar ortak pazara geçilmesini öngören “Proje 1992” başlıklı raporla yeni bir boyut kazanmıştır. Bu rapor ışığında gerçekleşen hükümetler arası konferans ve 1985 Lüksemburg Zirvesine sunulan taslak, 1986 Ocak ayında üye ülke dışişleri bakanları tarafından görüşülerek imzalanmış ve “Tek Avrupa Senedi” adını almıştır. Entegrasyona en güçlü ivmeyi kazandıran gelişme ise, Tek Avrupa Senedinden sonra üzerinde çalışmalar yürütülen, 1991 sonlarında Hollanda’nın Maastricht kasabasında görüşülüp 1992’de imzalanarak 1 Kasım 1993 tarihinde yürürlüğe giren ve Avrupa Birliği Antlaşması olarak da

94 bilinen Maastricht Antlaşması’dır. Bütünleşme tarihindeki en önemli kilometre taşı olarak kabul edilen antlaşma, parasal birlik, yeni ortak politikalar, Avrupa vatandaşlığı, diplomatik işbirliği, ortak güvenlik ve dış politika, adalet ve içişleri konularında işbirliği, kamu sağlığı, vize politikaları, ulaşım ağı, sanayi politikalarında daha etkin işbirliği ve yerel yönetimlerde yerindenlik (subsidiarity) ilkesinin tesisi gibi konularda son derece geniş ve ayrıntılı düzenlemeler getirmiştir yılında Birlik tarihindeki en büyük çaplı genişleme gerçekleşmiş ve Slovenya, Slovakya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Polonya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Estonya, Letonya ve Litvanya üyelik statüsüne kavuşmuşlardır yılında Bulgaristan ve Romanya’nın Birliğe katılmaları ile birlikte Avrupa Birliği 27 üye devletten oluşan geniş bir yapı haline gelmiştir.

95 Maastricht Antlaşması: 7 Şubat 1992 de imzalanan ve AET'nin AB olması yolundaki son adım olan ekonomik ve parasal birliği de gerçekleştirme yoluna girdiği anlaşmadır.

96 Bu birliktelik, kurulduğu yıllardan itibaren klasik uluslararası örgütlerden farklılık göstermiştir. Avrupa Birliği, uluslarüstü (supranational) bir birliktir ve üye ülkeleri çeşitli derecelerde bağlayan kendisine özgü hukuk kurallarına sahiptir. Birlik içerisinde uygulanan ortak politikalar, üye ülkelerin ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel yapıları üzerinde çok yönlü etkilerde bulunmaktadır. Üye ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimleri de bu politikalardan önemli ölçüde etkilenmektedir. İkinci Dünya savaşı sonrasında birbirleriyle çelişkili gibi görülen iki akım, Avrupa çapında yan yana yürümüştür. Bunlardan biri, Avrupa’nın siyasi ve ekonomik bütünleşmesi, diğeri de birçok ülkede bölgesel ve yerel kimliklerin güçlenmesi sonucunda merkezi yönetimlerin bazı yetkilerinin yerel birimlere devredilmesidir. Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde büyük çöküşün ardından bu eğilimler hızlanmış ve bazı ulusal toplulukların, yeni demokrasilerin ve etnik kümelerin, ulusal kimliklerin tanınıp geliştirilmesi ve daha geniş bir Avrupa şemsiyesi altında bütünleşme istemlerinde bulunmalarına yol açmıştır. Bütünleşme sürecinin Avrupa yerel yönetimleri üzerinde oldukça önemli etkileri olduğu gözlenmektedir. Bu süreç içinde yer alan ülkelerin idari ve politik sistemlerinin olduğu gibi, yerel ve bölgesel yönetimlerinin de belirli dönüşümler geçirdiği ve yeniden biçimlendiği gözlenmektedir. Birliğin getirdiği düzenleyici kurallar, özellikle de yapısal fonlara ilişkin olanları kamu sektörü ve yerel yönetimleri doğrudan etkilemektedir. Avrupa, yerel yönetimler açısından incelendiğinde ilk göze çarpan ve en önemli nokta tekdüze bir yönetim sisteminin ve işleyişinin olmayışıdır. AB üyesi bir devletin ulusal politik sistemi, kendi tarihi, jeopolitik konumu, demografisi ve kültürü tarafından şekillendirilmiştir. Almanya, Belçika ve Avusturya’da devlet federal olarak örgütlenmişken, diğer devletler üniter bir yapıdadır. Ancak üniter devletler arasında da yerel ve bölgesel yönetimlerin sahip olduğu yetki ve sorumluluklar büyük ölçüde farklılık gösterebilmektedir. Federal devlet: İki veya daha fazla, uluslararası kişiliği olmayan bölgesel devlet yönetiminin bir araya gelerek oluşturdukları merkezi devlet şeklidir. Üniter devlet: Devletin ülke, millet ve egemenlik unsurları ile yasama, yürütme ve yargı organları bakımından teklik özelliği gösteren devlet şeklidir.

97 Yetkileri ve görevleri ne düzeyde olursa olsun Batı Avrupa tarihinde yerel özyönetim ve otonominin ulus-devlet öncesine dayanan bir geleneği vardır. Her üye devlet kendi devlet gelenekleri ve farklı özellikleri çerçevesinde farklı sistemler benimsemişse de demokrasinin yüzyıllar boyu gelişmesi sonucunda belli ortak prensiplerin kabul edildiği görülmektedir. Bu prensipler genel olarak hukuk devleti, temsili demokrasi ve yerel yöneticilerin seçimle işbaşına gelmesi, yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği sayılması ve halkın yerel ihtiyaçlarının en iyi şekilde yerel yönetimlerce gerçekleştirilebileceğine olan inanç gibi temel unsurlardır. Her ülke anayasasında bu ilkeleri korumaya özen göstermiştir. Bunun yanı sıra uluslararası örgütlenmelerde de yerel yönetimleri koruyucu ve güçlendirici kurallar koymuşlardır. Avrupa Birliğinin kurulması ile birlikte, merkezi yönetiminin üzerinde yeni bir yönetim düzeyinin oluşması ve Brüksel karşısında oluşabilecek yetki kaybı nedeniyle, Avrupa bütünleşme sürecinin daha ilk yıllarında yerel yönetimlerle ilgili önemli kaygılar doğmuştur. Güçlü ve birleşik bir Avrupa’nın yerel yönetimleri zayıflatacağı ve ortadan kaldırabileceği korkusu sürekli var olmuştur. Topluluk karar organlarında sadece merkezi yönetimin organlarının belirleyici olması ve bölgesel ve yerel yönetimleri etkileyen birçok konuda Brüksel’de alınan kararların bağlayıcı nitelik taşıması bu kaygıları daha da artırmıştır. Tüm Avrupa ülkelerinde yapılmış bir anketin sonuçlarına göre, Avrupa vatandaşlarının büyük bir çoğunluğu (%85-87) kendilerini Avrupa yurttaşı olmaktan çok, bulundukları yörenin ve kentin hemşerileri olarak görmeye yatkındırlar. Bu da şunu göstermektedir ki, Avrupalıların siyasal ve kültürel kimliklerinin kökeni esas olarak kentlerde, kasabalarda ve bölgelerdedir yani yerel birimlerdedir. Dolayısıyla ilerleyen yıllarda üye ülkelerde, yerel yönetimlerin Avrupa bütünleşmesinin önemli aktörleri ve Avrupa hukukunun uygulanmasında önemli birer ortak oldukları anlaşılmıştır. Bu sebeple de Avrupa Birliğinin gerçekleşmesinde en uygun ortamı kent ve bölge halkı temsilcilerinin sağlayabileceği yaygın bir görüştür. Avrupa ülkelerinde halkın karar süreçlerine katılmasını sağlayan, halka en yakın birimler olan yerel ve bölgesel yönetimler, geliştirilmesi ve daha özerk bir hale getirilmesi gereken kuruluşlar olarak görülmektedir. Bu sebepten dolayı ortaya çıkardıkları ilkeler bu kuruluşları yönetimin temel taşı yapmayı amaçlayan ilkeler olmaktadır.

98 Brüksel: Belçika'nın başkentidir. Avrupa Birliği'nin üç ana kurumu olan AB Komisyonu, AB Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu içinde ilk ikisinin resmi organlarının büyük çoğunluğu Brüksel'de yerleşiktir. Sonuncusu ise Strazburg ile dönüşümlü olarak Brüksel'de çalışmalarını yürütmektedir. Avrupa Birliği başlangıçta ekonomik bir yapı olduğundan dolayı genelde kamu yönetimi ve özelde yerel yönetim konularında düzenlemeye gitmemiştir. Zamanla yetki alanları genişleyen AB kurumları giderek daha çok yerel yönetimleri etkilemiştir. Bir yandan AB kararlarının yerel düzeyde önemli etkileri olması, diğer yandan bu kararların büyük kısmının yürütücüsünün ulusal merkezi ve yerel yönetimler olması nedeniyle genel bir düzenlemeye gidilmesi ihtiyacı doğmuştur. Bütünleşmeden duyulan kaygıları gidermek ve demokratik bir yapı oluşturmak amacıyla 1992 yılında Maastricht Antlaşması imzalanmıştır. Maastricht Antlaşması’nda hem yerindenlik (subsidiarite) ilkesine, hem de Bölgeler Komitesine yer verilmiştir. Böylece yerel ve bölgesel yönetimlerin Birlik düzeyinde daha iyi temsil edilmelerinin yolu da açılmıştır. Yerindenlik (subsidiarite) ilkesine vurgu yapılmasının nedeni genelde Avrupa kamuoyunda oluşan merkeziyetçi ve bürokratik Brüksel eleştirilerine son vermek ve “demokratik açık” olarak ifadesini bulan, halkın AB karar alma mekanizmalarından uzaklık ve yabancılığını gidermektir. AB tahminlerine göre AB politikalarının %70 ile %80'ini bölgesel ve yerel otoriteler tarafından uygulamaya konulmaktadır. Bu otoriteler artık sadece uygulama basamağında tanınmaktansa karar alma sürecine de aktif olarak katılmak istemektedirler. Bu ilkenin antlaşmaya konulması merkeziyetçiliğe duyulan tepkinin sonucudur. Maastricht sonrası 1994’te kurulan Bölgeler Komitesi, bölgesel ve yerel yönetimlerin Brüksel’deki temsilcisi olma amacındadır. Bölgeler Komitesi, AB mevzuatını uygulayan yerel yönetimler ile AB kurumları arasında iletişim köprüsü görevini yerine getirir. Komitenin amacı, var olan demokratik açığı kapamak, yerellik ilkesinin uygulanmasının güvencesi olmak, yerel toplulukların çıkarlarını savunmak ve Avrupa yurttaşlarının seslerini duyurabilmeleri için sözcülük rolü üstlenmektir. Bu komitenin varlığı, yerel ve bölgesel yönetimlere, Avrupa Birliği yapısı içinde resmi bir temsil ve danışma kanalı sağlamıştır. Görüldüğü üzere AB’nin kabul ettirmeye çalıştığı tek bir yerel yönetim sistemi yoktur; ancak özellikle yerellik ilkesinin hayata geçirilmesine özel önem verilmektedir. Bu bağlamda Avrupa Parlamentosu aldığı çeşitli kararlarda kendi bünyesi dışında olmasına rağmen Avrupa Konseyinin Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartının tüm üye ülkelerce imzalanması gereğini vurgulamıştır. Bir şekilde bu şart, AB mevzuatının önemli bir parçası olmuştur.

99 AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI Yerel yönetimlerin kamu hizmetlerinin sunumundaki görev ve yetkilerinin artmasında, hatta Avrupa bütünleşmesi dâhil, karar süreçlerine daha etkin katılmalarında Avrupa ve dünyadaki yeni gelişmeler etkili olmuştur. Özellikle 1970’li yıllardan itibaren giderek daha belirgin hissedilen ve ilk bakışta birbirine zıt gibi görünen küreselleşme ve yerelleşme süreçlerinin dünya ekonomileri üzerinde aynı anda etkili olmaları, başta Avrupa olmak üzere birçok ülkede yerel yönetimler lehine yeni gelişmelerin önünü açmıştır. Nitekim önce 1985 yılında Rio de Janerio’daki Dünya Kongresi’nde kabul edilen “Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi” ile yerel yönetimlerin genel olarak kapsamı, yapısı, denetimi ve korunmasına ilişkin temel ilkeler kabul edilmiştir. Hemen arkasından Avrupa Konseyi’nde imzaya açılan ve 1988 yılında yürürlüğe giren “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (AYYÖŞ)” ile yerel yönetimlerin merkezi yönetim organları karşısındaki konumu, görev ve işlevleri açısından özerkliğinin önemi ve kapsamı tanımlanmıştır. Avrupa Konseyi, yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışarak, “yerel idarelerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden hareketle, Yerel Yönetimler Özerklik Şartını kabul etmiştir. Bu şart ile yerel yönetimlerin hakları kanuni güvenceye alınırken, bunların görevlerini yerine getirebilmesi için mali kaynaklarla desteklenmesi gerektiği öngörülmüştür. Yerel yönetimlerde idari ve mali özerklik esaslarının hâkim olması, bu yönetimlerin görevleriyle bağdaşır gelirlerle donatılmaları, aralarında birlik kurabilmeleri ve yasal sınırlar içerisinde diğer ülke yerel yönetimleriyle işbirliğine gidebilmeleri şartın öncelikleri arasındadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında, özerk yerel yönetimlerin anayasal ve hukuki dayanağının ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacağı belirtilmiş ve özerk yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuştur. Buna göre Şart’ın 3. maddesinde özerk yerel yönetim şu şekilde tanımlanmıştır: “Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.” Görüldüğü gibi yerel özerkliğin dayanağının anayasalarda veya kanunlarda yer alması ve yerel özerklik ilkelerinin kanunlarda yer alması gerekmektedir. Şart’ın 4. maddesinde “Yerel Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır.” denilerek yerel yönetimlerin yerel kamu hizmetlerini yerine getirmesinde liste yönteminin yerine, genel yetki yöntemini benimsemiştir..

100 Liste yöntemi: Yerel yönetimlerin görev alanı sınırının kanunlarla kesin olarak belirlenmesi ve yerel yönetimlerin yasa koyucudan yeniden bir kanuni yetki almadan bu sınırların dışına çıkmamaları söz konusudur. Genel yetki yöntemi: Yerel yönetimlerin, anayasa ya da kanunlarla açıkça yasaklanmamış, başka herhangi bir yönetimin görev alanına girmemiş olmak şartıyla, her türlü görevi üstlenebilmeleri anlamına gelmektedir.

101 Özerklikle ilgili önemli konulardan biri olan yerel yönetimlerin idari denetimi konusu Şart’ın 8. maddesinde düzenlenmiştir. Şart’a göre yerel yönetimlerin her türlü idari denetimi ancak kanunla veya anayasayla belirlenmiş durumlarda ve bunlara uygun yöntemlerle sadece kanuna ve anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır. Yerel özerkliğin temelini oluşturan mali özerklik konusuna Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 9. maddesinde değinilmiştir. Bu madde de yerel yönetimlerin ulusal ekonomik politika çerçevesinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynağa sahip olacakları ve bu kaynakların anayasa ve kanunla belirlenen sorumluluklarla orantılı olacağı belirtilmiştir. Ayrıca yerel yönetimler mali kaynaklarının bir bölümünü kanunun koyduğu sınırlar dâhilinde, oranlarını kendilerinin belirleyebilecekleri yerel vergi ve harçlardan sağlayabilecekleri; mali bakımdan zayıf olan yerel yönetimlerin mali eşitleme yöntemleri veya buna eş önlemlerle destekleneceği belirtilmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının geneline bakıldığında Avrupa Konseyine üye ülkelerde yerel yönetimlere özgü demokratik kuralları, her ülkede birbirine yakın bir biçimde işletmek suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir entegrasyona gidişin belirtileri görülmektedir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında, AB ülkeleri, yetkilerle donatılmış yerel yönetimlerin varlığının, hem etkili hem de vatandaşlara yakın bir hizmet sağlayacağına inanarak, AB ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesinin demokratik ilkelere ve yönetimde adem-i merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacağını düşünmüşlerdir. Bunun içinde karar organları demokratik bir şekilde oluşan, sorumlulukları, yetkileri, karar alma ve uygulama serbestlikleri ve bu sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin olması gerektiğini kabul etmişlerdir.

102 Adem-i merkeziyetçilik: "Merkezin yokluğu" anlamına gelir. Merkez yönetimin gücünü azaltarak yerel yönetimlerin yetkilerinin artırılmasını savunan siyasi görüştür. Avrupa’da yakın zamana ülkeler arasında yerel yönetimlere ilişkin ilkelerde çok fazla benzerlik bulunmazken Avrupa Birliği sürecinde Avrupa Konseyi tarafından çıkarılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı bu bağlamda ülkelerin yerel yönetimlere ilişkin bakış açılarını birbirine yaklaştırmıştır. AB açısından Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerinden yönetimlerin anayasası hükmündedir. Şart, yerel yönetimlerin tüm üye ülkelerde nasıl yapılandırılması gerektiğini, birbirleriyle nasıl ilişkilerde bulunabileceklerini, belediye başkanlarının hangi hak ve yetkilere sahip olması gerektiğini ve bu konularda ilgili devletlerin hak ve yükümlülüklerini belirlemiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında “yerinden yönetim esasına dayalı bir Avrupa oluşturulması” hedeflenmiş ve bu hedefi gerçekleştirmek için şartı imzalayan ülkelerin “geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığını” temel ilke olarak benimsemeleri gerekliliği belirtilmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yeterli mali kaynaklara sahip olmayı, yerel yönetimlerin özerkliğinin ayrılmaz bir öğesi olarak görmektedir. Bu nedenle Şart’ın yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgili 9. maddesinde, yerel yönetimlerin makro ekonomik politikalar çerçevesinde, kendi yetkileri içinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli kaynaklara kavuşturulması, bu kaynakların yasal ve anayasal sorumluluklarıyla orantılı olması gerektiği vurgulanmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, kısaca yerel yönetimlere kişilik kazandıran, yerel yönetimlerin bir şahsiyet olduğunu kanıtlayan bir şartnamedir. Bu şart, Türk hükümetince tarihinde birkaç maddesine çekince konularak imzalanmış ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair 3723 sayılı Kanun ile tarih ve sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır

103 YERİNDENLİK (SUBSİDİARİTE) İLKESİ Kavram olarak Fransızcadaki “subsidiaire”, İngilizcedeki “subsidiary” kelimelerinden gelen subsidiarite, “ikincil olma”, “tali durumda bulunma”, “yedekte olma”, “ihtiyat”, “destek verme”, “yardım etme” gibi anlamlara gelmektedir. Türkçede kavramı ifade etmek için “yerindenlik”, “hizmette halka yakınlık”, “ikame”, “yetki ikamesi”, “ikincilik”, “ikincillik”, “talilik”, “yerellik”, “hizmette yerellik”, “devletin ikincilliği” gibi deyimler kullanılmaktadır. Subsidiarite: Ana birliğe yardımcı olmak üzere cephe gerisinde bekletilen yedek askerler anlamına gelen “subsidium” (yardımlaşma) kökünden türetilmiş olan subsidiarite, sözcük olarak latin askeri terminolojiye dayanmaktadır. Yerindenlik, merkezi yönetimin ikincil konumda kalmasını ve görevlerin orta ve yerel düzeydeki birimler tarafından etkili bir biçimde yerine getirilememesi halinde devreye girmesini öngören bir ilke olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanıma göre ise yerindenlik, vatandaşa en yakın kararın, Birlik düzeyinde girişilecek faaliyetin yerel, bölgesel ve ulusal imkânlar açısından yerinde olup olmadığının denetlenerek, alınmasını sağlayan bir ilkedir. Üst yönetimler, ancak alt yönetim birimlerinin yapamadığı ya da yetersiz kaldığı durumlarda müdahale edebilecek, bunun dışında alt yönetim birimlerinin yapabildiği ya da üstesinden gelebildiği durumlarda müdahalede bulunmayacaktır. Başka bir ifadeyle Avrupa Birliği, eğer kendi girişimi yerel, bölgesel veya ulusal girişimlerden daha etkili olacaksa harekete geçebilir. Bunun dışında hizmeti, hizmete en yakın birim yerine getirecektir. Yerindenlik ilkesi, üst düzeyde yer alan yönetimin, alt düzeydeki yönetimlere yardımda bulunmasını da içermektedir. Bu yardım yerel birimlerin özerkliğini özendiren bir yardımdır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesinin 3. bendinde yerindenlik ilkesi şu şekilde açıklanmıştır: “Kamusal sorumlulukların uygulanması, genel olarak ve tercihen, vatandaşlara en yakın makamlara bırakılmalıdır. Bu sorumluluğun (yani bir faaliyetin, işin) başka bir makama (yahut kuruluş ya da kademeye) bırakılmasında, işin ölçeği, cinsi, etkinliği ve ekonominin gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır”. Şartın ilgili hükmündeki ikinci cümle ile yerindenlik ilkesinin iki yönü ortaya konmuştur: Öncelikle bir hizmetin üretilmesi ya da yerine getirilmesi hizmetin muhataplarına en yakın birime bırakılmalı diğer yandan sadece bu birim tarafından ya hiç ya da yeterince etkin bir şekilde yerine getirilmeyen hizmetler ise bir üst birim tarafından sunulmalıdır. Böylelikle, hizmetlerin sunumunda etkinlik sağlayamayan yönetim ilgili hizmetin sunumunu bir üst makama vermelidir. Bu şartlarda hizmette yerindeliğin zedelenmesi söz konusu olmadığı gibi üstelik yerellik ilkesinin gereği yerine getirilmiş olacaktır. Yerindenlik ilkesinin temelinde yerel ve bölgesel yönetimlerin özerklikleri yatmaktadır. Bu özerklik, yerel toplumlarda yaşayan insanların hak ve hürriyetlerinin korunması ile sağlanabilecektir. Birlik, yerel hizmetlerin yönetimine vatandaşların katılımını sağlamanın en etkili yolunun, yerel yönetimlerin güçlendirilmesinden geçtiğini düşünmektedir. Yerel ve bölgesel yönetimlerin güçlendirilmesi ve özerkliklerinin arttırılarak güvence altına alınmasının, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşulu olduğu belirtilmektedir. Bu noktada vurgu yapılan özerklik, kamu hizmetlerinin önemli bir kısmının vatandaşların yararına olacak biçimde, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesini ifade etmektedir.

104 AVRUPA BİRLİĞİNİN MALİ YARDIMLARI AB’nin, üye ülkelerin iç yönetim sistemi hakkında karar verme ya da üye ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimlerinin statüsünü tayin etme yetkisi yoktur. Yerel yönetimlerin örgütlenmesi, üye ülkelerin yetkisi altındadır. Bununla birlikte, yerel ve bölgesel yönetimler, birçok alanda (kamu ihaleleri, sağlık, eğitim, istihdam, çevre, sosyal politika, tüketici hakları, bölgesel gelişme, vb.) AB müktesebatının uygulanmasından sorumludur. Diğer bir deyişle, yerel ve bölgesel yönetimler, AB sisteminin hem AB politikalarını uygulama hem de vatandaşları Birliğin yasallığına ve girişimlerine inandırma görevini gerçekleştiren temel parçalarıdır. Bu nedenle, Birliğe üye olacak olan tüm aday ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimlerinin, Birliğin kendisine yükleyeceği sorumluluklarının altından kalkabilmesi ve dolayısıyla entegrasyonun başarılı bir şekilde gerçekleşmesi için hazırlık düzeyleri önem taşımaktadır. Bu açıdan, Bölgeler Komitesinin de vurguladığı gibi, aday ülkelerin yerel ve bölgesel yönetimlerinin “kapasitelerinin güçlendirilmesi” önem taşımaktadır. Avrupa Birliği ile birlik yerel yönetimleri arasında hızla yoğunlaşan bir ilişki ağından söz edilebilir. Bu ağlar sosyal, siyasal veya teknik amaçlı oluşturulmakla beraber, fon kullanımı bakımından da önemli bir boyuta ulaşmıştır. Birçok yerel yönetimin geçmiş yıllarda AB fonlarını başarıyla kullandıkları ve kazançlı çıktıklarından söz edilebilir. Yerel yönetimlerin çeşitli hizmet alanlarındaki projelerine katkı yapan AB fonları, yerel yönetimlerin mali olanaklarını artırıcı etkide bulunmaktadır. Ulusal sınırlar dışında diğer ülkelerin yerel yönetim birimleri ile kurulan ağlar, yerel yönetimler için, AB fonlarından daha fazla yararlanma, yeni politika gelişmelerinden ve fon fırsatlarından önceden haberdar olma, AB organlarını lobi faaliyetleri ile etkileyerek, belirli politika süreçlerini etkileme, diğer üye ülkelerdeki yerel yönetimlerle deneyimlerin ve fikirlerin değişimini gerçekleştirme, ortak problemler için birlikte çözümler geliştirme gibi imkânlar sunmaktadır. Avrupa Birliği politikalarının uygulanma alanları çoğunlukla yerel yönetimlerin kapsamı içindedir. Bu yüzden AB’nin ortak politikaları olan çevre, ulaşım, tüketicinin korunması, enerji, sosyal politika, rekabet politikası gibi birçok alanda yerel yönetimlere çeşitli görevler ve sorumluluklar verilmiştir. Diğer bir açıdan vatandaşlara daha yakın, şeffaf, katılımcı ve bölgesel eşitsizlikleri azaltılmış bir Avrupa için Birlik fonlarının çoğu kısmı yerel ve bölgesel yönetimlere verilmektedir. Avrupa Birliği birlik üyesi ülkelerin gelişimi için yapısal fonları devreye sokarken üyeliğe hazırlanan aday ülkeler için de bütünleşme fonları sunarak Avrupa Birliği içindeki eşitsizlikleri sınırlamaya çalışmıştır. Bu kapsamda Avrupa Birliği tarafından yerel yönetimlere mali anlamda destek sağlamak üzere çeşitli yardımlar yapılmaktadır. Bu yardımlar; yapısal fonlar, kredi ve borçlar ile çeşitli finansman kaynaklarından oluşmaktadır. Bunların dışında yerel yönetimlere seminerler, araştırmalar, yerel istihdam girişimleri, kültür ve diğer alanlarla ilgili olarak çeşitli mali kaynaklar sağlanmaktadır. Yapısal fonlar;

105 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF, European Regional Development Fund), Avrupa Sosyal Fonu (ESF, European Social Fund), Tarım Destek ve Garanti Fonu (AEGGF, European Agricultural Guidance and Guarantee Fund), Balıkçılık Yönlendirilme Mali Aracı (FFIG, Financial Instrument for Fisheries Guidance) ile Uyum Fonu (CF, Cohesion Fund) aracılığıyla yapılmaktadır. Bunlara Interreg (sınırötesi işbirliği), Urban (kentsel dönüşüm), Leader (kırsal gelişme), Equal (işgücü ayrımcılığı) gibi AB girişimleri eklenebilir. Ayrıca Birliğin aday ve komşu ülkeler için ayırdığı fonlar bulunmaktadır. Fonlardan yararlanmak isteyen yerel ve bölgesel yönetimler Komisyonun belirlediği kıstasları yerine getirmek zorundadır. Bu fonlardan yararlanabilmek için yerel yönetimler birbirleriyle rekabete girmek durumundadırlar. Avrupa Yatırım Bankası (EIB, European Investment Bank) yerel yönetimlerin bölgesel eşitsizliği en aza indirmeyi hedefleyen kalkınma projeleri için düşük faizli borç ve kredi imkânları sağlamaktadır. Diğer finansman kaynakları ise yerel yönetimlere, çevre, enerji tasarrufu ve ulaşım alanlarında bilimsel araştırma ve teknoloji transferi yapabilmeleri için sağlanan kaynaklardır.

106 Avrupa Birliğinin yerel yönetimlere yaptığı belli başlı yardımlar nelerdir? Yapısal Fonlar Yapısal Fonlar, Birliğe üye ülkelerin ekonomik koşullar açısından bütünleşmesini sağlamayı ve birlik içinde yer alan bütün bölgelere gelişmeleri ve kalkınmaları için fırsat eşitliği vermeyi amaçlamaktadır. Bu durum, Birliğin çeşitli uygulamalarla zengin bölgelerin yoksul bölgeleri, ekonomik etkinlik ve güç bakımlarından, desteklemesi ile gerçekleşmektedir. Yapısal fonlar, AB Komisyonu tarafından belirlenen ekonomik bütünleşmeyi sağlamaya yönelik amaçları gerçekleştirmek için oluşturulmuştur. Dolayısıyla, bu amacı gerçekleştirmeye yönelik altyapı, ekonomik kalkınma, eğitim ve istihdam, turizmi geliştirme gibi konularla ilgili program ve projelere mali yardımlarda bulunulur. Tek pazarla birlikte bölgeler arası ekonomik ve sosyal dengesizliklerin artma eğilimine girmesi, yapısal fonların önemi bir kat daha artmıştır. Ülkelerin bölgesel politikalar için ayırdıkları kaynakları, Maastricht Kriterlerine uyum sağlamak amacıyla kayda değer miktarlarda kısmaları da bu önemin artmasına sebep olmuştur. Yapısal fonlardan, hemen hemen AB nüfusunun yarısı istifade etmektedir. Ancak bu fonlardan en fazla yardımı Yunanistan, İspanya ve Portekiz almaktadır.

107 Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF) Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, bölgesel politika kapsamındaki yapısal fonların en önemli bölümünü oluşturmaktadır. Fon, 1975 yılında kurulmuştur. Temel amacı, ekonomik ve sosyal gelişmişlik düzeyi açısından AB’nin gelişmiş bölgelerinin gerisinde kalan bölgelerin kalkınmasına katkı sağlamaktır. ERDF’ tarafından aşağıdaki alanlarda hazırlanacak projelere kaynak aktarılmaktadır. Küçük ve orta ölçekli işletmelerin desteklenmesi, Üretken yatırımların teşvik edilmesi, Alt yapının iyileştirilmesi, Yerel kalkınmanın hızlandırılması, ERDF’den sağlanmakta olan mali yardımların nihai hedefi, rekabet gücünün artırılması ve sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması suretiyle istihdam yaratılmasıdır. Avrupa Sosyal Fonu (ESF) Fonun yardımları sadece belirli bölgeler için değil, Avrupa Birliği içindeki bütün birimler ve bölgeler içindir. İşsizliği (özellikle uzun süreli olanı) azaltmaya yönelik yeni iş sahaları açmayı, mesleki eğitimi ve iş sahibi olma konusunda danışmanlığı amaçlayan projeler, fon tarafından destek alabilmektedir. Görev alanına giren yerleşim birimlerinde, personel istihdam eden, ekonomik, sosyal ve kültürel hizmetler yapan, yeni iş sahalarının açılmasında bizzat girişimci veya özel sektöre yol gösterici ve kolaylık sağlayıcı kurumlar olan yerel yönetimler, sayılan amaçları sağlayabilmek için Avrupa Sosyal Fonundan yardım alabilmektedirler. 168 Avrupa Tarım Destek ve Garanti Fonu (AEGGF) Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (AEGGF), ortak tarım politikası harcamaları için Roma Antlaşması uyarınca oluşturulmuş bir fondur. Ortak tarım politikası, üye ülkeler arasında mali kaynakların yeniden dağıtımının en büyük alanıdır. AEGGF, “yönlendirme” ve “garanti” olmak üzere iki ana bölümden oluşmaktadır. Fonun amacı, tarımsal üretim şeklinin geliştirilmesi ve çiftçilere yeni faaliyet alanlarının geliştirilmesinde yardım sağlanması suretiyle çiftçiler için makul bir yaşam standardının güvence altına alınmasıdır. Fon, tarımsal üretim ve dağıtım yapısının modernize edilmesine yönelik hibe şeklinde yardımda bulunmaktadır. Buna göre, tarım işletmelerince yapılan yatırımlar, genç çiftçiler için başlama desteği, mesleki eğitim, dezavantajlı bölgeler için telafi edici ödenekler, tarımsal çevre önlemleri, tarım ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanması, ormanların geliştirilmesi gibi faaliyetleri finanse etmektedir.

108 Balıkçılık Yönlendirilme Mali Aracı (FFIG) 1993 yılında kurulan bu fon balıkçılık sektöründeki yapısal önlemleri teşvik amaçlı olup, üye devletlerin kalkınma önlemleri doğrultusunda yaptıkları bağışlardan oluşmaktadır. FIFG, kıyı bölgelerinde genel olarak balıkçılık sektöründe ve balıkçılık sanayinde rekabet gücünün artırılmasına yönelik girişimleri desteklemektedir. Faaliyetlerinde, balıkçılık kapasitesi ile mevcut kaynaklar arasında dengenin korunması gözetilmektedir.

109 Topluluk Girişimleri (CI) Yapısal fonlar, ulusal girişim programlarının yanı sıra, topluluk girişimi programlarını da finanse etmektedir. Bu girişimlerin temel hedefi, bölgesel kalkınmanın ortak sorunlarına çözüm getirmek, üye ülkeler ve bölgeler arasında deneyimlerin paylaşılmasını ve sınır ötesi işbirliğinin gelişmesini sağlamaktır. Topluluk girişimlerinin sayısı son yıllarda dörde indirilmiştir. Bu girişimler yapısal fonların yaklaşık olarak %5 ila %6’sına denk gelmektedir. Yeni girişimler şu şekildedir: INTERREG (Sınır Ötesi, Ülkeler Arası ve Bölgeler Arası İşbirliği): Birlik alanının tümünde uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir kalkınmayı teşvik etmek amacıyla, uluslarüstü ve bölgelerarası işbirliği ile ilgilenmektedir. Bu kapsamdaki girişimlere Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonundan destek sağlanmaktadır. URBAN (Geri Kalmış Kentsel Alanların ve Kentlerin Sürdürülebilir Kalkınması): Sürdürülebilir kentsel kalkınma çerçevesinde, üye ülke kentlerinin ve kentsel alanlarının sosyal ve ekonomik açıdan canlandırılmasına yönelik girişimlere finansman sağlanmaktadır. Finansman kaynağı, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu olarak belirlenmiştir. LEADER (Yerel Girişimler Yoluyla Kırsal Kalkınma): Kırsal kalkınmayı hedefleyen girişim, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu Yönlendirme Bölümü tarafından finanse edilmektedir. EQUAL (Emek Piyasasının Önündeki Eşitsizliklerle ve Ayrımcılıkla Mücadele): Emek piyasasıyla ilgili her türlü eşitsizlik ve ayrımcılıkla mücadelede yeni yaklaşımlar geliştirilmesi için uluslararası işbirliğini öngören projelere destek sağlamaktadır. Finansman kaynağı Avrupa Sosyal Fonu’dur.

110 Uyum Fonu (CF) Uyum Fonu, yapısal fonlara ek olarak işlem gerçekleştirmektedir. Bu fon için ilk kez 1993 yılında AB bütçesine ödenek konulmuştur. Gelirleri, Birliğin GSMH ortalamasının %75’inin altındaki bölgeler, yapısal fonlardan, %90’ının altında olan bölgeler ise bütünleşme fonlarından yararlanmaktadır. Uyum fonu, kamu veya özel sektör ayırımı yapmaksızın, aşağıda belirtilen özelliklere sahip her türlü projeye mali destek sağlamakta olup, toplam kamu harcamalarının %80-85'ine kadar kısmını karşılamaktadır. 16 Mayıs 1994 tarihli Konsey Tüzüğü gereğince, uyum fonu aşağıdaki projelerin desteklenmesine katkı sağlamaktadır: i. Çevre Projeleri: Uyum Fonu, Roma Antlaşmasının 130/r maddesinde ifadesini bulan Topluluğun çevre ile ilgili politikaları ile 130/s maddesinde belirtilen Topluluk politikalarındaki hedeflere ulaşılmasında faydalı olabilecek projelere katkı sağlamaktadır. Bu kapsamda: Çevrenin korunması ve geliştirilmesi, İnsan sağlığının korunması ve Doğal kaynakların rasyonel kullanımı gibi faaliyetler sayılmaktadır. Tüzük, içme suyu temini, atık suların arıtılması ve katı atıkların ortadan kaldırılması gibi alanlardaki projelere öncelik tanımaktadır. ii. Ulaşım Alt Yapı Projeleri: Uyum Fonu, üye ülkeler tarafından finanse edilen ve Topluluğun ortak ilgi alanında olan ulaştırma ile ilgili alt yapı yatırımlarının (Trans-European Transport Network=NET gibi) finansmanına mali destek vermektedir.

111 Avrupa Yatırım Bankası (EIB) Avrupa Yatırım Bankası (EIB), 1958 yılında Roma Antlaşması hükümleri gereğince kurulmuş olup merkezi Lüksemburg’dadır. Bağımsız bir finans kurumu olan Avrupa Yatırım Bankasının sermayesi üye ülkeler tarafından karşılanmaktadır ve kar amacı gütmemektedir. Yönetimi AB üyesi ülkeler tarafından yapılmakta olup, kredilerin verilmesinde söz sahibi olan Guvernörler Kurulu, AB üyesi ülkelerin maliye bakanlarından oluşmaktadır. Banka, kamu ve özel sektör kuruluşlarına gerçekleştirecekleri sağlam yatırımlar için uzun vadeli finansman sunarak AB politikası olan hedefleri desteklemektedir. EIB ekonomik açıdan kalıcı olan projeleri uygun şartlarda finanse eden, kâr amacı taşımayan bir kuruluştur. EIB’nin sermayesi üye ülkelerin katkıları ile oluşturulmuş olup, her ülkenin katkı payı, ekonomisinin Birlik içerisindeki ağırlığı ile doğru orantılıdır. Üye ülkeler tarafından sağlanan bu destek, EIB’nin uluslararası sermaye piyasalarındaki kredi notunu en yüksek seviyeye (AAA) çıkartmış ve bankanın dünyanın önde gelen kredi kuruluşlarından birisi haline dönüştürmüştür. Kredi notu: Devletler ya da şirketlerin menkul kıymet ihracatıyla tahvil ve bu gibi ürünleri satarak borçlandıkları parayı geri ödeme riskini ölçen değerlendirmedir. Avrupa Yatırım Bankası AB’nin özerk finansman kurumu olup AB üyesi veya AB’nin işbirliği ve ortaklık anlaşmalarının bulunduğu ülkelerdeki bölgesel kalkınma, ulaştırma, iletişim, çevre ve enerji altyapıları ile sanayi alanlarındaki yatırım projelerine dünyanın en uzun vadeli kredi veren kuruluşudur. EIB’nin öncelikli hedefi Avrupa Birliğinin dengeli gelişimine katkıda bulunmaktır. Kalkınmada geri kalmış olan veya dönüşüm sorunlarıyla karşı karşıya olan bölgelerde yatırımların teşvik edilmesi vasıtasıyla ekonomik ve sosyal kaynaşmayı güçlendirmek, Avrupa Yatırım Bankasının değişmez bir önceliğidir.

112 Avrupa Konseyi, yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışarak, “yerel idarelerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden hareketle, Yerel Yönetimler Özerklik Şartını kabul etmiştir. Bu şart ile yerel yönetimlerin hakları kanuni güvenceye alınırken, bunların görevlerini yerine getirebilmesi için mali kaynaklarla desteklenmesi gerektiği öngörülmüştür. Yerel yönetimlerde idari ve mali özerklik esaslarının hâkim olması, bu yönetimlerin görevleriyle bağdaşır gelirlerle donatılmaları, aralarında birlik kurabilmeleri ve yasal sınırlar içerisinde diğer ülke yerel yönetimleriyle işbirliğine gidebilmeleri şartın öncelikleri arasındadır.

113 Yerindenlik, merkezi yönetimin ikincil konumda kalmasını ve görevlerin orta ve yerel düzeydeki birimler tarafından etkili bir biçimde yerine getirilememesi halinde devreye girmesini öngören bir ilke olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanıma göre ise yerindenlik, vatandaşa en yakın kararın, Birlik düzeyinde girişilecek faaliyetin yerel, bölgesel ve ulusal imkânlar açısından yerinde olup olmadığının denetlenerek, alınmasını sağlayan bir ilkedir. Üst yönetimler, ancak alt yönetim birimlerinin yapamadığı ya da yetersiz kaldığı durumlarda müdahale edebilecek, bunun dışında alt yönetim birimlerinin yapabildiği ya da üstesinden gelebildiği durumlarda müdahalede bulunmayacaktır.

114 Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı yerindenlik ilkesini şu şekilde açıklanmıştır: “Kamusal sorumlulukların uygulanması, genel olarak ve tercihen, vatandaşlara en yakın makamlara bırakılmalıdır. Bu sorumluluğun başka bir makama bırakılmasında, işin ölçeği, cinsi, etkinliği ve ekonominin gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır”. Bölgeler Komitesinin kurulmasının iki temel gerekçesi bulunmaktadır. Birincisi AB yasalarının yerel ve bölgesel düzeyde uygulanmasıdır. Komitenin bu düzeylerdeki kurumlara temsil hakkı vermesi, hazırlanan yasalarda bu kurumların söz hakkı almasını sağlamaktadır. İkinci konu ise AB’nin ilerleme süreci içerisinde vatandaşların gelişmeleri yakından takip edememesidir. Bir başka deyişle Komite, AB karar alma mekanizmaları merkezi ile vatandaşlar arasındaki açığı kapatmaktadır.

115 Avrupa Birliğinin mali yardımları; yapısal fonlar, kredi ve borçlar ile çeşitli finansman kaynaklarından oluşmaktadır. Bunların dışında yerel yönetimlere seminerler, araştırmalar, yerel istihdam girişimleri, kültür ve diğer alanlarla ilgili olarak çeşitli mali kaynaklar sağlanmaktadır. Yapısal fonlar; Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Tarım Destek ve Garanti Fonu, Balıkçılık Yönlendirilme Mali Aracı ile Uyum Fonu aracılığıyla yapılmaktadır. Bunlara Interreg (sınırötesi işbirliği), Urban (kentsel dönüşüm), Leader (kırsal gelişme), Equal (işgücü ayrımcılığı) gibi AB girişimleri eklenebilir. Ayrıca birliğin aday ve komşu ülkeler için ayırdığı fonlar bulunmaktadır. Avrupa Yatırım Bankası yerel yönetimlerin bölgesel eşitsizliği en aza indirmeyi hedefleyen kalkınma projeleri için düşük faizli borç ve kredi imkânları sağlamaktadır. Diğer finansman kaynakları ise yerel yönetimlere, çevre, enerji tasarrufu ve ulaşım alanlarında bilimsel araştırma ve teknoloji transferi yapabilmeleri için sağlanan kaynaklardır.

116 Maastricht Antlaşması; Komisyon ve Konseyin ekonomik ve sosyal uyum, Avrupa ağları içeriğinde taşımacılık, enerji ve telekomünikasyon, kamu sağlığı, eğitim ve gençlik ve kültür konularını içeren önergelerde Komite’ye danışmasını zorunlu kılmıştır. Amsterdam Antlaşması ile istihdam, sosyal politika, çevre, mesleki eğitim ve ulaştırma alanlarında da danışma zorunluluğu getirilmiştir.

117 AB üyesi ülkelere bakıldığında ülkeler arasında oldukça farklı yapılarla karşılaşılmaktadır. Dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim uygulaması olduğu gibi AB ülkelerinde de yerel yönetim uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve yapılanmalar görülmektedir. AB ülkelerinde, yerel yönetimlere tahsis edilen vergi gelirlerinde farklılıklar görülmektedir. İngiltere, Yunanistan, Hollanda, İrlanda ve Belçika gibi bazı ülkelerde bu oran %5’in altında kalırken, İsveç ve Danimarka gibi bazı ülkelerde bu oran %30’ların üzerine çıkmaktadır. Bu oranları değerlendirirken yerel yönetimlere her ülkede farklı görev ve yetkilerin tanınmış olduğunu ve ülkelerin üniter veya federal yapılarından kaynaklanan farklılıkların olduğunu göz önünde bulundurmak gerekir.

118 AB vatandaşlarına yakın olmalarından dolayı yerel ve bölgesel yönetimler, AB kurumları ve Avrupa vatandaşları arasında daha yakın bağlar kurulmasında ve entegrasyon sürecindeki politikaların başarılı olmasında anahtar kurumlar olarak görülmektedir. Yerel ve bölgesel yönetimler, devam eden entegrasyon sürecinde iki açıdan önemli rol oynamaktadır. İlk olarak, yerel bölgesel yönetimlerin halka yakın olmaları, AB’nin demokratikleşme sürecini hızlandırmaktadır. İkinci olarak da, AB ülkeleri içinde kamu yönetimleri tarafından yerine getirilen hizmetlerin önemli bir kısmının sorumluluğu yerel ve bölgesel yönetimlere aittir. Belirtilen nedenlerle bütünleşme sürecinde yerel yönetimlerin Avrupa Birliğindeki yapısı ve Birliğin yerel yönetim politikaları ayrı başlık olarak ele alınmaktadır. Sıra Sizde 2.

119 Yerel özerklik ilkesinin temelinde yerel ve bölgesel yönetimlerin idari ve mali özerklikleri yatmaktadır. Bu özerklik, yerel toplumlarda yaşayan insanların hak ve hürriyetlerinin korunması ile sağlanabilecektir. Birlik, yerel hizmetlerin yönetimine vatandaşların katılımını sağlamanın en etkili yolunun, yerel yönetimlerin güçlendirilmesinden geçtiğini düşünmektedir. Yerel ve bölgesel yönetimlerin güçlendirilmesi ve özerkliklerinin arttırılarak güvence altına alınmasının, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşulu olduğu belirtilmektedir. Bu noktada vurgu yapılan özerklik, kamu hizmetlerinin önemli bir kısmının vatandaşların yararına olacak biçimde, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesini ifade etmektedir. Sıra Sizde 3

120 Birlik bünyesinde bölgelerarası eşitsizliklerin asgariye indirilmesi ve bölgesel ekonomik kalkınmanın teşviki amacıyla geliştirilen politikalar, Maastricht Antlaşması çerçevesinde bir Bölgeler Komitesi kurulması ile bir anlamda karşılığını bulmuştur. Bölgeler Komitesi yalnızca bir danışma organı olmakla birlikte, Birlik tarihinde ilk kez devletaltı bir organa temsil ve karar alma mekanizmalarında yer alma hakkı tanınmasından dolayı önemlidir. Tüm bu gelişmeler “bölge” kavramının Birlik politikalarında öne çıkan bir referans haline gelmesine neden olmuştur. Sıra Sizde 4

121 Kurulduğu yıldan itibaren AB’nin en önemli amaçlarından biri üye devletler ve bölgeler arasındaki her yönden eşitsizliği gidermek olmuştur. Bunu gerçekleştirmek için Topluluğun mali araçları vardır ki bunlar geri kalmış bölgelerdeki yerel yönetimler için hayati önem taşırlar. Yapısal fonlar AB Komisyonu tarafından belirlenen, ekonomik bütünleşmeyi sağlamaya yönelik amaçları gerçekleştirmek için oluşturulmuştur, dolayısıyla, bu amacı gerçekleştirmeye yönelik altyapı, ekonomik kalkınma, eğitim ve istihdam, turizmi geliştirme 174 gibi konularla ilgili program ve projelere mali yardımlarda bulunur. Yapısal fonlar şunlardır; Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Uyum Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa Tarımsal Rehberlik ve Garanti Fonu ve Balıkçılığa rehberlik için mali araçlar. Bunlara Interreg (sınırötesi işbirliği), Urban (kentsel dönüşüm), Leader (kırsal gelişme), Equal (işgücü ayrımcılığı) gibi AB girişimleri eklenebilir. Ayrıca birliğin aday ve komşu ülkeler için ayırdığı fonlar bulunmaktadır, Fonlardan yararlanmak isteyen yerel ve bölgesel yönetimler Komisyon’un belirlediği kıstasları yerine getirmek zorundadır. Bu fonlardan yararlanabilmek için yerel yönetimler birbirleriyle rekabete girmek durumundadırlar. Sıra Sizde 5

122 AB’nde, yerel yönetimlerin idari yapılanma, görev dağılımı, mali kaynak paylaşımı gibi yerel yönetim sistemine ilişkin konularda üye ülkelere herhangi bir yaptırım uygulanmadığı için tek bir yerel yönetim sistemine rastlamak mümkün değildir. Bu nedenle üye ülkelerin yerel yönetim sistemlerinde farklılıklar bulunmaktadır. AB sınırları içerisinde demokratik ve katılımcı bir yerel yönetim anlayışı geliştirilmektedir. AB’de tek bir yerel yönetim sistemi olmamasına rağmen, merkezi hükümetlerle yerel yönetimler arasında belirlenmiş bir alt-üst ilişkisinin olmaması, merkezi hükümetlerin belediyeleri ilgilendirebilecek konularda alacağı kararlara yerel yönetimlerin aktif olarak katılması, belediye başkanlarıyla belediye meclislerinin sistemin temelini oluşturması, belediye başkanlarının belediye meclisine hesap vermesi gibi AB genelinde yerel yönetimlere özgü ortak özelliklerden bahsetmek mümkündür


"Yerel Yönetimlerin Denetimi Yönetim, bir veya birden fazla amacı gerçekleştirmek amacıyla insanlar ve kaynakların belli yöntemlerle işbirliğini sağlamak." indir ppt

Benzer bir sunumlar


Google Reklamları