KAMU İSTİHDAM POLİTİKALARI-3 Prof. Dr. Doğan Nadi Leblebici

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Türkiye’de kamu istihdam politikalarının ne zaman doğduğunu anlayabilmek için kurumsal anlamda çalışma hayatına ilişkin ilk yapılanmaların tarihine bakmak gerekir. 27 Mayıs 1934 tarih ve 2450 sayılı İktisat Vekaleti Teşkilatı ve Vazifeleri Hakkında Kanunla, bu Bakanlık bünyesinde İş ve İşçiler Bürosu kurulmuştur. 8 Haziran 1936 tarih ve 3008 sayılı İş Kanunuyla İş ve İşçiler Bürosu, İş Dairesi haline getirilmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Çalışma Bakanlığı, Devlet Dairelerinin Bakanlıklara Ayrılması Hakkındaki 3271 sayılı Kanunun 1. Maddesine dayanılarak, Başbakanın 7 Haziran 1945 tarih ve 6-376/6 sayılı teklifi üzerine 7 Haziran 1945 tarih ve 4/591 sayılı Cumhurbaşkanlığı tezkeresi ile kurulmuş hemen arkasından 22 Haziran 1945 tarih ve 4763 sayılı Çalışma Bakanlığı'nın Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun çıkarılmıştır.(R.G. 27 Haziran 1945) 28 Ocak 1946 tarih ve 4841 sayılı Çalışma Bakanlığı'nın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun (R.G. 30 Ocak 1946) 4763 sayılı Kanuna göre daha geniş bir görev tanımı yapmış, merkez ve taşra teşkilatı ile ilgili düzenlemeler getirmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Daha sonra, tarih ve Sayılı Cumhurbaşkanlığı Tezkeresi ile Sosyal Güvenlik Bakanlığı kurulmuş, Sosyal Sigortalar Kurumu ile Bağ-Kur bu Bakanlığa bağlanmıştır. 13 Aralık 1983 tarih ve 184 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın Teşkilatı ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (R.G. 14 Aralık 1983) ile Çalışma Bakanlığı ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı birleştirilerek Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı adıyla yeniden teşkilatlandırılmıştır. 184 sayılı KHK, aynı zamanda 4841 sayılı Kanunu yürürlükten kaldırmıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve görevleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve görevleri hakkında 184 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Bazı Hükümlerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname Değiştirilerek tarihinde 3146 Sayılı Kanun yürürlüğe girmiştir. Daha sonra, 04.Ekim 2000 tarihinde yürürlüğe giren 618 Sayılı KHK ile Bakanlık yeniden yapılandırılarak Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü kurulmuş ve Dış İlişkiler ve Yurtdışı İşçi Hizmetleri Genel Müdürlüğü yeniden yapılandırılmıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Türkiye’de kamu istihdam politikalarının ne zaman doğduğunu anlayabilmek için ikinci olarak, istihdam hukukunun veya iş hukukunun gelişim evrelerine bakmak gerekir. (Aşağıdaki notlar için bkz. gelişimi). gelişimi Osmanlı İmparatorluğu’nda Sanayi Devrimi’nin koşulları oluşmamış ve bu nedenle bir Sanayi Devrimi yaşanmamıştır. İmparatorluğun tarım, hayvancılık, ticaret, el ve ev sanatlarına dayalı ekonomik yapısında XIX. yüzyıl ortalarına dek önemli bir değişme de olmamıştır. Sanayi Devrimi’ni yaşamış ve sanayileşme yönünde belirli bir yol almış Batı Avrupa ülkelerin etkisi ve denetimi altında ülkemizdeki ilk sanayileşme hareketleri, XIX. yüzyılın ikinci yarısında başlar. Bu nedenle, daha önceki dönemlerde günümüzdeki anlamı ile bir işçi kesiminin varlığından söz edilemez.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Osmanlı İmparatorluğu’nda ilk sanayileşme hareketleri Tanzimat ve Meşrutiyet döneminde başlamıştır. Yapı (kara ve demiryolları), deri, cam, halı, dokuma ve savaş donatım (tersaneler, kundura fabrikaları, baruthaneler, dikimevleri) sanayiinin kurulup, geliştirilmesi doğrultusunda II. Mahmut döneminde başlatılan çabaların, Abdülmecit döneminde de sürdüğü gözlenir. Böylece, daha çok İstanbul ve çevresinde, yabancı ortaklıklar tarafından kurulup, işletilen ilk fabrikalarda işçi olarak çalışanların sayıları çoğalmaya ve iş hukuku normlarının doğup, gelişebileceği sosyo-ekonomik bir ortam yavaş yavaş oluşmaya başlamıştır. Önce; iş ilişkileri ve yaşamını düzenleyen geleneklerin göreneklerin, bir başka deyişle teamülü hukuk kurallarının yerini pozitif hukuk kuralları almış, art arda yürürlüğe konulan nizamnamelerle de ilk yazılı hukuk kurallarına işlerlik kazandırılmıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1865 yılında çıkarılan Dilâver Paşa Nizamnamesi ile 1869 yılında çıkarılan Maadin (maden) Nizamnamesi bunların ilk örnekleridir. Nizamnamelerde yer alan hükümlerle, maden işletmelerinde işçi statüsüyle çalışanların iş ilişkileri ve yaşamında korunmaları hedeflenmişti yılında ise, ülkemizin ilk medeni kanunu olan Mecelle yürürlüğe girmiştir. Mecelle’de işçi ile işveren arasındaki iş ilişkilerini, sözleşme (akit) serbestisi ilkesine dayalı olarak liberal bir yaklaşımla irdeleyen hükümlere de yer verilmişti.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I XX. yüzyıl başlarına ise, II. Meşrutiyet ortamı içinde işçiler, dernekler çatısı altında kendi mesleki örgütlerini kurmaya ve özellikle İmparatorluğun içinde bulunduğu ağır ekonomik koşullar nedeniyle ödenemeyen ücretlerini alabilmek için topluca işi bırakma eylemlerine yönelmişlerdir. Geçerliliğini XX. yüzyıl ortalarına dek sürdürecek Tatil-i Eşgal Kanunu, giderek çoğalan işçi eylemlerini yasaklamak üzere 1909 yılında yürürlüğe konulmuştur. Cumhuriyet döneminde devletin çalışma yaşamına ilk müdahalesi, 1921 yılında yürürlüğe konulan, Zonguldak ve Ereğli Havzai Fahmiyesinde Mevcut Kömür Tozlarının Amele Umumiyesine Olarak Füruhtuna Dair Kanun ve Ereğli Havza-i Fahmiye Amelesinin Hukukuna Müteallik Kanun ile birlikte başlamıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Kanun hükümleriyle Ereğli ve Zonguldak kömür madenlerinde çalışan işçilerin günlük çalışma süreleri 8 saat, yeraltı işlerinde asgari çalışma yaşı 18 olarak belirlenmiş, zorunlu çalıştırma yasaklanmış, asgari ücretlerin üçlü bir komisyon tarafından saptanılması ilkesi benimsenmiş, işçilerin konut sorunu ele alınarak, kömür işçileri ile ilgili ilk sosyal sigorta kolları (hastalık, ihtiyarlık, iş kazası) yürürlüğe konmuştur. Ülkemizde bireysel iş ilişkileri ilk kez 1926 yılında yürürlüğe konulan Borçlar Kanunu’nun “hizmet akdi” başlığı altında yer verilen hükümleriyle düzenlenmeye başlamıştır. Bu hükümlerin geçerliliği, yürürlükte bulunan 4857 sayılı İş Kanunu’nun uygulama alanı dışında bırakılan işlerde günümüzde de sürmektedir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1929 yılında yaşanılan XX. yüzyılın en büyük ekonomik bunalımı, ABD başta olmak üzere daha çok liberal ekonomi politikalarını izleyen sanayileşmiş ülkelerde etkili oldu. Bu nedenle de bunalım Türkiye’yi çok etkilemedi. Ancak ekonomik bunalım, o döneme dek kurulduğu ve artık bozulmayacağı düşünülen dengeleri değiştirerek, devletin ekonomik ve sosyal yaşam içindeki yerini güçlendiren politikalara yönelinmesine yol açmıştı. Böylece devletler ekonomik ve sosyal yaşam içinde daha geniş ve etkin biçimde yer alarak, ekonomik ve sosyal planların düzenleyicisi, endüstri ve sosyal güvenlik sistemlerinin taşıyıcısı haline gelmişlerdi. Bu yöndeki yaklaşımlar, sosyal devlet olarak adlandırılan yeni bir ilkeye de biçim vermeye başladı. Bu bağlamda devletler ekonomide özel kesimin yanında yer alarak kamu işvereni niteliği kazanıyor ve karma olarak nitelendirilen yeni bir ekonomi politikası izlemeye başlıyorlardı.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1930′lu yıllarda Türkiye’de ise, özel kesimin önderliğindeki ulusal sanayiin yeterince gelişip, yaygınlaşamadığı ortaya çıkmıştı. Bu durum yeni arayışları da beraberinde getirmişti Ekonomik Bunalımı sonrasında çeşitli ülkelerde izlenmeye başlanan karma ekonomi modeli Türkiye için de bir esin kaynağı olmuştu. Böylece özel teşebbüsün yanında bizzat işveren olarak devlet; dokuma, çimento, kağıt, cam, maden, şeker gibi sanayii alanlarına girerek ülkemizde kamusal ağırlıklı bir ekonomi politikası izlenmeye başlanıldı. Yetişkin işçilerin yanı sıra, kadın, genç ve çocuk işçileri çalışma yaşı, süreleri, işin nitelik ve koşulları yönünden koruyan Umumi Hıfzıssıhha Kanunu işte böyle bir ortam içinde hazırlanarak yürürlüğe konulmuştu.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Gelişen sanayii ile birlikte canlanan ekonomik yaşam işçi ve işverenlerin iş ilişkileri ve yaşamını düzenleyecek özel bir iş kanununun hazırlanarak yürürlüğe konulmasını artık gerekli hale getirmişti. TBMM’de günü kabul edilen 3008 sayılı İş Kanunu işte böyle bir gereksinimle hazırlanıp, Resmi Gazete’de yayınlanmasından 1 yıl sonra, ′de yürürlüğe konulmuştur. Ülkemizde bireysel iş ilişkileri ve yaşamı, yılları arasında, yani 30 yıl boyunca 3008 sayılı İş Kanunu hükümleriyle düzenlenmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 2. Dünya Savaşı’nın hemen ardından iş ilişkileri ve yaşamına ilişkin hukuki düzenlemelerin hem sayılarında ve hem de içeriklerinde önemli gelişmeler olmuştur yılında önce Çalışma Bakanlığı kurulmuştur. Aynı yıl 4772 sayılı İş Kazalarıyla Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortası Kanunu ile ülkemizde ilk kez bir sosyal sigorta koluna işlerlik kazandırılmıştır. Ayrıca, 4792 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu yine aynı yıl içinde hazırlanarak yürürlüğe konmuştur yılında ise tek partiye dayalı siyasal rejimden, çok partili demokratik bir yaşama geçilmiştir. Bu geçiş bir başka yönden, demokratik hak ve özgürlüklerin geliştirilmesini de gerektirmiştir yılında Cemiyetler Kanunu değiştirilerek sendikaların kurulup, mesleki faaliyetlerde bulunabilmeleri hukuken meşru hale getirilmiştir. Böylece Türkiye’de sendikalar kurulup, kademelenmeye ve yavaş bir hızla da olsa gelişmeye başlar. Daha sonra da Türkiye’nin Batı ekseninde bir yörüngeye oturan uluslararası ilişkileri çerçevesinde, Birleşmiş Milletler’in belgeleri, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün sözleşme kararları gibi iş hukukunun uluslararası kaynakları, ulusal iş mevzuatımıza yön ve biçim vermeye başlamıştır. Aynı yıl yürürlüğe konulan bir kanunla ise İş ve İşçi Bulma Kurumu kurulmuştur yılında kamu görevlilerine yönelik olarak önceki tarihlerde kurulmuş olan çeşitli kurum ve kuruluşlara ait yardım ve biriktirme sandıkları ise, 5434 sayılı kanun ile kurulan T. C. Emekli Sandığı çatısı altında bir araya getirilmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1951 yılında yürürlüğe konulan bir kanun ile önce hafta tatili günü için yarım ücret ödenmesi ilkesi benimsenmiş, daha sonra 1956 yılında yapılan bir değişiklikle de yarım ücret, tam ücrete dönüştürülmüştür sayılı İş Kanunu’nun düzenleme alanı dışında bırakılan deniz işlerinde, bireysel iş ilişkileri 1953 yılında çıkarılan Deniz İş Kanunu, basın işlerinde bireysel iş ilişkileri ise, yine aynı yıl içinde kabul edilen Basın Mesleğinde Çalışanlarla Çalıştırılanlar Arasındaki Münasebetlerin Tanzimi Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası hükümleri, ülkemizde iş hukuku alanındaki hukuki düzenlemelere daha da yeni ve ileri boyutlar kazandırmıştır Anayasası’nda, Türkiye Cumhuriyeti’nin nitelikleri kapsamında sosyal hukuk devleti ilkesine de yer verilmişti. Klâsik demokrasinin kişilere tanıdığı hak ve özgürlüklerinin ötesinde ilk kez iktisadi ve sosyal haklar ve ödevler (m. 53) de Anayasa hükümleriyle düzenlenmekteydi. Böylece o döneme dek süregelen grev ve lokavt yasağı da kaldırılmıştı gün ve 274sayılı Sendikalar Kanunu, gün ve 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu ile gün ve 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanunu hükümleri bu ilkelere yalnızca işlerlik kazandırmakla kalmayıp, aynı zamanda toplu iş ilişkilerinde yeni ve hareketli bir dönemin başlamasına da yol açmıştır. Yine bu dönemde 1964 yılında yürürlüğe konulan 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ile daha önce çeşitli tarihlerde kurulmuş olan sigorta kolları kapsamları da genişletilerek bir araya getirilmiştir.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1960’lı yıllara gelindiğinde, 3008 sayılı İş Kanunu ülkenin ekonomik ve toplumsal yapısındaki gelişmeleri yansıtabilmede artık yetersiz kalmaya başlamıştı. Kapsamının sınırlı olması nedeniyle ülke genelinde uygulanamıyordu. Bu kanunun düzenleme alanı dışında doğan yeni gereksinimler çoğu kez karşılanamıyor, bu boşluğu giderebilmek amacı ile yürürlüğe konulan yeni hukuki düzenlemeler ve değişiklikler ise birbiriyle çelişen uygulamalara, iş mevzuatında bir dağınıklığa yol açıyordu. Dahası; 3008 sayılı İş Kanunu’nun özü ve sözü ile Anayasası hükümleri arasındaki uyumsuzluklar da ülkemizde çalışma ilişkilerini düzenleyen yeni bir iş kanununun çıkarılmasını kaçınılmaz hale getirmekteydi. Nitekim bu koşullar altında 1964 yılında yeni bir iş kanunu tasarısı hazırlanarak TBMM’ye sunuldu. Bu tasarı ancak 1967 yılında 931 sayı ile kabul edilerek yürürlüğe girebilmiştir. 931 sayılı İş Kanunu, 3008 sayılı İş Kanunu’ndan sonra ülkemizde yürürlüğe giren ikinci İş Kanunu olmuştur.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 931 sayılı İş Kanunu, kabulü sırasında TBMM’de yapılan şekil hataları nedeni ile 3 yılı aşkın bir uygulamadan sonra Anayasa Mahkemesi tarafından şekil(biçim) yönünden tümü ile iptal edilmiştir. Böylece 931 sayılı İş Kanunu’nun çok benzeri olan ve hiç bir köklü değişiklik getirmeyen 1475 sayılı İş Kanunu, günü kabul edilerek, günlü Resmî Gazete’de yayınlanmış ve aynı gün yürürlüğe girmiştir yılında 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Bu kanun ile işçi ve memur kesimleri dışında, bağımsız çalışanların sosyal güvenlik gereksinimlerinin karşılanması hedeflenmişti. Böylece Türk sosyal güvenlik hukuku yeni bir boyut kazanmıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I 1970′li yılları ülkemiz çalkantılar ve bunalımlarla geçirmiştir. Henüz 3-5 yıllık bir geçmişi olan Türk endüstri ilişkileri sistemi, birikim ve deneyim kazanma aşamasında tıkanmış, uyuşmazlıklar sert çatışmalara, eylemlere dönüşmüştür. Böyle bir ortam içinde Anayasa’da yapılan bir değişiklikle, kamu görevlilerinin sendikalarını kurma ve üye olma hakları, 1971 yılında verilen askeri muhtıranın ardından geri alınmıştır.

Türkiye’de Kamu İstihdam Politikalarının Doğuşu ve Gelişimi - I Türk Silahlı Kuvvetleri, günü gerçekleştirilen bir harekat ile devlet yönetimine el koymuştur. Genel Kurmay Başkanı ile Kuvvet Komutanlarından oluşan Milli Güvenlik Konseyi tarafından yaşanan olumsuzlukların nedenlerinden biri olarak görülen sendikaların faaliyetlerine son verilmiş, tüm grev ve lokavtlar ertelenmiş, sendikaların mal varlıklarına el konulmuştur. Böyle bir ortam içinde; 274 sayılı Sendikalar Kanunu ile 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu yerlerini, 1982 Anayasasında yer alan hükümler ve bu hükümler çerçevesinde hazırlanarak günümüzde de yürürlükte bulunan 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ile 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanununa bırakmıştır. Tüm bu hukuki düzenlemelerle ülkemizde toplu iş ilişkileri günümüzde de büyük ölçüde geçerliliğini koruyan yeni bir yörüngeye yerleşmiştir. Ülkemizde bireysel iş ilişkileri halen günü kabul edilerek, günü yürürlüğe konulan 4857 sayılı İş Kanunu ile düzenlemektedir.