TÜRKİYE’DE EKONOMİK SEKTÖRLER KAMU SEKTÖRÜ ÖĞR. GÖR.AYNUR ARSLAN BURŞUK DERS 4

İÇERİK • KAMU EKONOMİSİ VE TÜRKİYE’DEKİ GELİŞİMİ • TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARI • TÜRKİYE’DE KAMU GELİRLERİ • TÜRKİYE’DE İÇ BORÇLANMA VE BORÇ YÖNETİMİ • TÜRKİYE BÜTÇESİNİN GELİŞİMİ • TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME • TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARELERİN BÜTÇELERİ

Kamu Ekonomisi Devletin harcamaları, gelirleri, borçları ile ilgili uygulamaların nedenleri sonuçları ve etkilerini incelemektedir. Bir ülkede uygulanan vergiler kimlerden ne oranda alınmaktadır? Yapılan harcamalar hangi kesim ve gruplara yöneliktir? Kamu harcamalarının ve gelirlerinin gelir dağılımı ve ekonomik istikrar üzerindeki etkileri nelerdir? Önemli diğer nokta toplumda üretilen mal ve hizmetlerin hangi kısmı hangi oranda ve hangi kesim tarafından üretilmektedir?

Kamu kesimi genellikle tam kamusal mal ve yarı kamusal mal ve hizmet üretmenin yanında özel mal ve hizmet de üretmektedir. Tam ve yarı kamusal mal ve hizmetlerin üretimini üstlenen kamu kesimi bunları piyasa fiyatlarından satma olanağı genellikle olmadığından, finansmanını vergi ve benzeri gelirlerle karşılamaktadır. Tam Kamusal Mal: Bireylerden herhangi birisinin tüketimi nedeniyle, diğerlerinin aynı malı tüketme olanağında herhangi bir azalışın olmadığı, birlikte ve eşit biçimde tüketilen mal ve hizmetlerdir. Yarı Kamusal Mal: Tüketimleri sonucu topluma yoğun dışsal faydalar sağlarken, kişilere de ayrıca özel fayda sağlayan mal ve hizmetlerdir.

Kamu Kesiminin Büyüklüğü Kamu harcamalarının ya da bu harcamaların finansmanını sağlayan kamu gelirlerinin Gayri Safi Yurtiçi Hâsıla’ya (GSYH’ya) oranları kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçütlerden biridir. Devletin milli hasıladan aldığı payın küçültülmesi gereği son yıllarda ekonomik etkinlik açısından daha fazla önerilmektedir.

Tablo 1 (Kamu Gelirleri) Tablo 1’de seçilmiş bazı ülkelerde kamu gelirlerinin GSYH’ya oranları görülmektedir. Türkiye’nin bulunduğu konum dünya ortalamasının biraz altında kalırken, sosyal devletin ağırlığının olduğu AB üyesi ülkelerden İngiltere ve Yunanistan’da bu oranlar %38’ler civarındadır.

Tablo 2 (Kamu Harcamaları) Kamu harcamaları açısından Tablo 2’ye baktığımızda AB üyesi ülkeler İngiltere ve Yunanistan’da kamu harcamalarının GSYH içindeki payı oldukça yüksektir.

Kamu kesiminin verimliliğinin özel kesime göre düşük olduğu düşünüldüğünde yüksek kamu harcama oranlarının ekonomik sorunları ortaya çıkarması kaçınılmazdır. Kamu harcamalarının oranının çok yüksek olması ekonomik sorunlara yol açarken çok düşük olması durumunda da toplumun ihtiyaç duyduğu mal ve hizmetler yeterince karşılanamayacaktır. Bu noktada kamu harcamaları açısından optimum (en uygun) oranın sağlanması önemlidir.

Kamu Açığı Kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki oluşan fark kamu harcamalarının daha yüksek olması şeklinde geliştiğinde kamu açığı oluşacaktır ve bu açık borçlanma yoluyla karşılanmaktadır. Hükümet borçlarının GSYH’ya oranına (Tablo 3) baktığımızda bu oranların artma eğiliminde olduğu gözükmektedir.

Tablo 3 (Kamu Borçları) Alınan borçlar başlangıçta çeşitli kamusal mal ve hizmetlerin sağlanmasında kullanılırken, borçların hızlı büyümesi ile yeni borçlanmalar,faiz ödemeleri ile borç taksitlerini ödemede kullanılmaktadır. Bu ise ekonominin ihtiyaç duyduğu yatırımların ve üretimlerin yapılamaması anlamına gelmektedir. Giderek artan borç taksitleri ve faiz ödemeleri ülke ekonomilerini kısır döngü içine sokmaktadır.

TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARI Grafik 1’e baktığımızda 1924-2011 döneminde kamu harcamalarında genel artış trendi (eğilimi) olmakla birlikte dönemsel dalgalanmaların da mevcut olduğunu görebiliriz.

TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMALARI Devletçi politikaların uygulandığı 1930’lu yıllar ile İkinci Dünya Savaşı döneminde kamu harcamalarında ani dalgalanmalar mevcuttur. Savaştan sonraki dönemde kamu harcamalarının GSYH’ya oranında tekrar bir artış trendi söz konusudur. 1970’lerin ilk yıllarına kadar bütçe denkliği genel olarak önemsenirken, bu tarihlerden sonra belirgin bir şekilde açık bütçeler söz konusudur. 1990’lı yıllar kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki farkın iyice açıldığı yıllardır. Kriz yılı olan 2001’de ise kamu harcamaları ile gelirleri arasındaki fark maksimum (en yüksek) seviyeye ulaşmıştır. 2001 krizi sonrasında uygulanan istikrar programı (Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı) sonrasında bu oranlarda büyük düşüş sağlanmıştır.

Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ve Türkiye’deki Durum Kamu harcamaları idari (kurumsal), işlevsel (fonksiyonel) ve ekonomik sınıflandırmalara tabi tutulur. İdari sınıflandırmada genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici denetleyici kurum bütçelerinden oluşan bir sınıflama mevcuttur. İşlevsel sınıflandırmada savunma, sağlık, eğitim gibi hizmetler, o hizmetleri hangi kuruluşların yaptığı dikkate alınmaksızın harcamaların hangi amaçları gerçekleştirdiğine bakılır. Ekonomik sınıflandırılması, devlet hizmetlerinin ekonomik faaliyet düzeyi üzerindeki etkilerini ölçmeye yardımcı olur.

Tablo 4 (Kamu Harcamalarında İşlevsel Sınıflandırma)

Tablo 4’e göre eğitim ve sağlık hizmetlerinin bütçe içindeki payları artış trendi gösterirken savunma hizmetlerinin bütçeden aldığı pay yıllar itibarıyla düşme eğilimine sahiptir. Fonksiyonel sınıflandırmada sosyal güvenlik hizmetlerinin bütçeden aldığı payda çok belirgin yükselişler mevcuttur.

Tablo 5 (Kamu Harcamalarında Ekonomik Sınıflandırma)

Tablo 5’e baktığımızda personel harcamalarının payı %21’ler civarında seyretmektedir. Faiz giderlerindeki düşüş eğilimi bu tabloda da görülmektedir. Sosyal güvenlik harcamalarında belirgin artış söz konusudur. Kamu personelinin sağlık hizmetlerinin Sosyal Güvenlik Kurumuna devri ve genel sağlık sigortası uygulamasının da etkisiyle Merkezi Yönetim Bütçesindeki sağlık harcamaları azalırken, sosyal güvenlik harcamalarında artışlar olmuştur. Cari transferler bütçenin en büyük harcama kalemi olmuştur.

TÜRKiYE’DE KAMU GELİRLERİ Kamu bütçesinde harcamalar›n finansmanında kullanılan kamu gelirlerinin en önemlisi vergi gelirleridir. Bunun dışındaki gelirler vergi dışı normal gelirler, özel gelirler ve fon gelirleri, diğer gelirler ve katma bütçe gelirleri olarak sınıflandırılmaktadır. Vergi dışı gelirleri içinde teşebbüs ve mülkiyet gelirleri, faiz, pay, ceza gelirleri, sermaye gelirleri yer almaktadır.

Tablo 6 Kamu Gelirlerinin Bütçe İçindeki Payları (%)

Kamu gelirlerinin bütçe içindeki paylarına baktığımızda gelir vergisinin payı 1975 yılında %40’ın üzerinde iken, bu pay istikrarlı biçimde düşmüş ve 2010 yılında %22,1 değerini almıştır. Gelir vergileri dolaysız vergilerin en önemli bölümünü oluşturmaktadır. Bu açıdan bakıldığında Türk Vergi Sisteminde dolaysız vergileri payı düşerken, dolaylı vergilerin payı artmıştır. Devletin dolaylı vergilere yönelmesinin en önemli sebepleri bu vergilere karşı tepkinin düşük olması, vergi maliyetinin düşük olmasından kaynaklanmaktadır.

Tablo 7 Türkiye’de Vergi Yükü

Türkiye’de Vergi Yükü Vergi Yükü ödenen vergi ile gelir arasındaki oranı ifade eder. Tablo 7’de 1965 yılından 2010 yılına kadar seçilmiş bazı OECD ülkelerinin toplam vergi gelirlerinin GSYH’ya oranı verilmiştir. Tablo 7’e bakıldığında vergi yükünün ülkeler arasında oldukça farklılıklar gösterdiği görülür. Türkiye’de vergi yüküne baktığımızda 1975 yılında sosyal güvenlik harcamaları dâhil %13,8 olan oran 2010 yılında %28,4’e çıkmıştır.

TÜRKİYE’DE İÇ BORÇLANMA VE BORÇ YÖNETİMİ Kamu ihtiyacı olan kaynakları ya borçlanma yada vergi gelirleri yoluyla elde edecektir. Devletin diğer bir ifadeyle kamunun borçlanmasını vergilerden ayıran en önemli özellik ise borçlanmanın gönüllü yapılmasıdır. Kamu (devlet) iç borçlanmada bazen gönüllülüğü ortadan kaldırabilmektedir. 1962 yılından sonra Türkiye’de uygulanan Tasarruf Bonoları zorunlu olarak kamu borç vermeye iyi örnektir. Türkiye Cumhuriyeti Osmanlı İmparatorluğu’ndan kalan borçlar ve borç yönetimindeki sorunlar nedeniyle borçlanma konusunda oldukça temkinli davranmıştır. İkinci Dünya Savaşı döneminde iç ve dış borçlanma konusunda gelişmeler yaşanmıştır. İlk defa bütçe açıklarının finansmanı için iç borçlanmaya gidilmiştir.

TÜRKİYE’DE İÇ BORÇLANMA VE BORÇ YÖNETİMİ Bütçe açıkları 1950-60 arasında iç borçların önemli sebeplerinden biri olmuştur. 1980 sonrası dönemde kamu açıkları ağırlıklı olarak iç borçlanmayla karşılanır hâle gelmiştir. Şubat 2001’de yaşanan ekonomik krizin faizler ve borçlanma vadeleri üzerinde yarattığı olumsuz etkiler sonucunda iç borç stoku büyük bir artış göstermiştir. Kamu finansmanında verginin yerine iç borçlanmanın tercih edilmesi, belirli kesimlere kaynak transferi sağlamıştır. Diğer yandan kamuya borç verenler zenginleşirken, borç vermeyenler fakirleşmiştir. Türkiye’de özellikle yüksek enflasyonist dönemde kamunun daha rahat borçlanması için yüksek tutulan reel faiz oranları, özel sektörü yatırım yapmak yerine, kamuya borç vererek risksiz ve yüksek getiri sağlamaya yönlendirmiştir.

BORÇ YÖNETİMİ Borç yönetiminde temel amaç faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmalarını minimum düzeyde etkileyecek borç yüküne sahip olmak ve bunu sürdürebilmektir. Bu yüzden devletler borç yükünü azaltmak isterler. Türkiye’de kamu borçlanmasından sorumlu olan birim Hazine Müsteşarlığı’dır. Borçlanmada sabit faizli borçlanmaya ağırlık verilmesi, geri ödemede ortalama vadenin uzatılması, likidite riskini azaltmak için güçlü rezerve sahip olmak gibi stratejileri uygulanması gerekmektedir. 2001-2010 döneminde borç yükündeki azalmada faiz harcamalarındaki düşüş birincil etkendir.

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği Ülkelerarası karşılaştırmalar yapabilmek ve bütçe açığı ölçümü ile ilgili sorunlardan kurtulmak, standartlara uyum sağlamak ve maliye politikasının sürdürülebilirliğinin analiz edilebilmesi için kamu kesimi borçlanma gereği (KKBG) bütçe açığı göstergesi olarak kullanılmaktadır. KKBG, kamunun toplam nakdi harcamamaları ile toplam nakdi gelirleri arasındaki farktır.

Tablo 8 (KKBG)

Türkiye’de KKBG’nin gelişimine baktığımızda 1990’lı yılların ortalarından 2002 yılına kadar sürekli artışlar gözlenmiş ve 2001 yılında KKBG’nin GSYH oranı %12’ye kadar yükselmiştir. Faiz ödemeleri 2001 yılında %18 oranına ulaşmıştır. 2002 yılından sonra uygulanan ihtiyatlı (sıkı) maliye politikası sayesinde azalan bütçe açığına paralel olarak kamu kesimi borçlanma gereği de önemli ölçüde azalmış ve 2005 yılında negatife dönmüştür.

TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME Özelleştirme kamu mülkiyetindeki ekonomik kuruluşların (KİT’lerin) yönetim ve mülkiyetinin özel sektöre devredilmesidir. Burada KİT’lerin sermayesinin en az %51’inin özel sektöre devri gerekmektedir. KİT çatısı altında yer alan fakat devletin %50’den daha az paya sahip olduğu iştiraklerdeki kamu payının özel sektöre devrini ise kamunun elindeki menkul değerlerin satılarak paraya dönüştürülmesi ifade edebiliriz. Özelleştirmede ilk şart mülkiyet devrinin gerçekleşmesidir. Çünkü bu sayede söz konusu kuruluş devlet kontrolünden çıkmakta ve bütçe üzerindeki yükü (varsa) azalmaktadır. Yönetim devride özelleştirmenin ikinci koşuludur.

Grafik 2 Türkiye’de Özelleştirme

TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME Grafik 2’de 1986-2012 döneminde yıllık özelleştirme gelirleri görülmektedir. Hazine’nin Türk Telekom’da bulunan yüzde 55 oranındaki hissesi 2005 yılında 6.5 milyar dolar bedelle özelleştirilmiştir ve bu işlem şimdiye kadar ülkemizde tek kalemde yapılan en büyük özelleştirme uygulaması olmuştur. Ayrıca 2005 yılı en fazla özelleştirme gelirinin sağlandığı yıl olmuştur.

TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME Özelleştirme sürecinde çerçevenin iyi çizilmesi, farklı düşünen kesimlerle iyi diyalog kurulması fayda-maliyet analizinin iyi yapılması gerekir. Ayrıca elde edilecek gelirlerin üretken yatırımlara yönlendirilmesi, kamu tekellerin yerine özel tekellerin yaratılmaması gerekir. Amaç piyasa ekonomisini gelifltirmek, rekâbet düzeyini artırmak ve sonuç olarak ekonomide etkinliği gerçekleştirmek olmalıdır.

TÜRKİYE’DE MAHALLİ iDARELERiN BÜTÇELERi Mahalli idareler bütçeleri denildiğinde belediyeler, il özel idareleri, iller Bankası ve su ve kanalizasyon idareleri bütçeleridir. Mahalli idare bütçelerinin %90’ı belediyeler tarafından gerçekleştirilmektedir. Merkezi yönetimin ağırlık kazandığı ülkelerde mahalli idarelerin etkisi sınırlıdır. Türkiye’de son yıllarda mahalli idarelerin bütçe ve yetkileri arttırılmaya çalışılmaktadır. Türkiye’de mahalli idarelerin yasa yapma ve vergi koyma yetkileri yoktur. Bu nedenle yetkileri, görevleri, gelir kaynakları ve harcamaları merkezi yönetim tarafından belirlenir. 1980 sonrası dönemde emlak vergileri ve bazı vergilerin toplanması belediyelere bırakılmış ve belediyelere genel bütçeden daha çok kaynak transfer edilmeye başlanmıştır.

Soru 1 Aşağıdakilerden hangisi kamu kesiminin büyüklüğünü gösteren ölçütlerden biri değildir? a. Kamu Gelirleri/GSYH b. Devlet Borçları/GSYH c. Devlet Bütçesi/GSYH d. Vergi Gelirleri/GSYH e. Kamu Harcamaları /GSYH

Cevap 1 b. Devlet Borçları/GSYH

Soru 2 Harcamayı yapan yönetim birimlerini esas alan kamu harcamaları sınıflandırması aşağıdakilerden hangisidir? a. Fonksiyonel b. İdari c. Ekonomik d. Harcamacı e. Hukuki

Cevap 2 b. İdari

Soru 3 Ekonomide etkinlik açısından aşağıdaki vergilerden hangisi daha avantajlıdır? a. Gelir üzerinden alınan vergiler b. Servet üzerinden alınan vergiler c. Harcamalar üzerinden alınan vergiler d. Veraset ve İntikal vergisi e. Kurumlar Vergisi

Cevap 3 c. Harcamalar üzerinden alınan vergiler

Soru 4 Türkiye’de kamu borçlanmasından sorumlu kurum aşağıdakilerden hangisidir? a. Maliye Bakanlığı b. Kalkınma Bakanlığı c. Merkez Bankası d. Hazine Müsteşarlığı e. Dış Ticaret Müsteşarlığı

Cevap 4 d. Hazine Müsteşarlığı

Soru 5 Türkiye’de 1980 sonrasında belediyelere aşağıdakilerden hangi verginin toplama yetkisi verilmiştir? a. Katma Değer Vergisi b. Emlak Vergisi c. Veraset ve İntikal Vergisi d. Özel Tüketim Vergisi e. Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi

Cevap 5 b. Emlak Vergisi

Soru 6 Aşağıdakilerden hangisi bütçe açığı göstergesi olarak KKBG’nin kullanılma nedenlerinden biri değildir? a. Ülkelerarası karşılaştırmalarda kolaylık sağlamak b. Bütçe açığı ölçümü ile ilgili sorunlardan kurtulmak c. Maliye politikasının sürdürülebilirliğinin analiz edilebilmek d. Nakit bazında ölçüm yapabilmek e. Borç yükünü azaltmak

Cevap 6 e. Borç yükünü azaltmak

Soru 7 Aşağıdakilerden hangisi Türkiye’de özelleştirmenin amaçlarından biri değildir? a. Devletin ekonomideki ticari faaliyetlerinin en aza indirilmesi b. Rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması c. Devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması d. Sermaye piyasasının geliştirilmesi e. İstihdamın artırılması

Cevap 7 e. İstihdamın artırılması

SON