4734 SAYILI KİK KAPSAMINDA YAPILAN İHALELERDE GÖREV YAPAN KAMU GÖREVLİLERİNİN 5018 SAYILI KMYKK AÇISINDAN SORUMLULUKLARININ TESPİTİ Araştırma Ödevi Danışman R. BÜLENT TARHAN Başbakanlık Başmüfettişi Hazırlayan MURAT ERDEM Başbakanlık Müfettiş Yrd.

2 İÇERİK A.İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Sayılı Kamu İhale Kanunu B.Kavramsal Çerçeve 1-Hesap Verme 2-Sorumluluk 3-Kamu Zararı C.İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 1-Bakan 2-Üst Yönetici 3-Harcama Yetkilileri 4-Gerçekleştirme Görevlileri 5-Muhasebe Yetkilileri D.Sonuç

3 A. İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsam

4 A. İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Amaç Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek

5 A. İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Sistemin Dayandığı Temel Esaslar a. Hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu b. Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı c. Stratejik planlama d. Performans esaslı bütçeleme e. Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli harcama programı) f. Mali saydamlık g. Tahakkuk esaslı muhasebe h. Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması i. İç kontrol sistemi j. Etkin bir iç denetim k. Dış denetim

6 A. İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu İhale Kanunu Amaç Kamu hukukuna tâbi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemek Kapsam Kuruluşlar; genel bütçeye dâhil daireler, katma bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, birlikler veya tüzel kişiler, KİT’ ler, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, fonlar, özel kanunla kurulmuş ve kendilerine özel kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar, bağımsız bütçeli kuruluşlar İşler; Kanunda sayılan idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri, 4603 sayılı Kanun kapsamındaki bankaların yapım ihaleleri

7 A. İlgili Mevzuat İncelemesi Sayılı Kamu İhale Kanunu İlkeler a. Saydamlık, b. Rekabet, c. Eşit muamele, d. Güvenirlik, e. Kamuoyu denetimi, f. İhtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması g. Kaynakların verimli kullanılmasının en geniş şekilde sağlanması h. İhale Usulleri i. Açık İhale Usulü j. Belli İstekliler Arasında İhale Usulü k. Pazarlık Usulü l. Doğrudan Temin

8 B. Kavramsal Çerçeve 1-Hesap Verme Tanım Kişinin, yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak ilgili kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekârlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir. Çeşitler a. Siyasi hesap verebilirlik b. İdari hesap verebilirlik c. Hukuki hesap verebilirlik

9 B. Kavramsal Çerçeve 1-Hesap Verme 5018 sayılı Kanun Açısından a. Md. 8 Genel tanım; kendisine yetki verilenlerin ve kaynak tahsis edilenlerin bu yetkileri ve kaynakları ne kadar iyi kullandıklarını raporlama, sergileme sorumluluğu olarak tanımlanabilir. b. Md. 10 Bakanlar; Hükümet politikasının uygulanması ile Bakanlıklarının ve Bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer Bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. c. Md. 11 Üst Yönetici; İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamak

10 B. Kavramsal Çerçeve 2-Sorumluluk Tanım Sorumluluk, (mesuliyet); uyulması gereken bir kurala aykırı davranışın hesabını verme; tazminatla yükümlü tutulma; işlenmiş olan bir suçun gerektirdiği cezayı çekme olarak tanımlanmaktadır. Çeşitler a. İdari Sorumluluk b. Mali Sorumluluk c. Cezai sorumluluk d. Siyasal sorumluluk

11 B. Kavramsal Çerçeve 3-Kamu Zararı Tanım Kamu menfaatinin ihlali ya da kamu menfaatinin korunmaması olarak da tanımlanabilen “Kamu Zararı” 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesinde; mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması olarak tanımlanmıştır Konusu Suç Teşkil Eden Kamu Zararları 5018 sayılı Kanunun 71. maddesinin dördüncü fıkrasında; alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek olarak tanımlanmıştır.

12 İhale Süreci İhale Dokümanı İlan Teklif Dokümanı Teklif Değerlendirme Teklif Değerlendirme Sözleşme Yer teslimi Ödeme Muayne ve Kabul İhale Hazırlık Süreci İhale Süreci Sözleşme Yönetimi Süreci

13 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 1-Bakan Bakanların esas sorumluluğu sistemin çatısını/esasını oluşturan hesap verme sorumluluğundan doğmaktadır. Bakanlar, Kanunda (md.10) belirtilen hususları gerçekleştirme ve gözetme konusunda sorumlu tutulmuşlardır Bu sorumluluk harcamaların mevzuata aykırılığından kaynaklanan mali bir sorumluluk olmamakla birlikte, harcama yetkisi olmayan Bakanın Bakanlığına tahsis edilen kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamasıdır. Bakanların siyasi sorumluluğu Anayasanın 98. maddesinde düzenlenen bilgi edinme ve denetim yolları ile gündeme getirilebilir. Bakanların hukuki sorumlulukları adli ve idari yargıda görülür. Cezai sorumlulukları ise Anayasa hükmü gereği Yücen Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesinde belirlenir.

14 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 2-Üst Yönetici Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler sistemdeki gözetleyici/denetleyici rolleri (konumları) gereği harcama sürecinde dâhil edilmemiş ve harcama yetkisi üst yöneticilere (kurumların yapısı gereği harcama yetkisinin üst yöneticilerce üstlenilmesi istisnai hali hariç) verilmemiştir. Hesap verme sorumlulukları çerçevesinde her yıl Kanunda öngörülen esaslar çerçevesinde idare faaliyet raporu düzenlerler ve kamuoyuna açıklarlar. Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluğu ise KMYKK hükümleri çerçevesinde ortaya konulabilecek Bakana karsı bir idari sorumluluktur. Üst yöneticiler sorumluluklarının gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.

15 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 3-Harcama Yetkilileri 5018 sayılı Kanun’un 31. maddesinde ita amiri kavramı yerine kullanılan Harcama yetkilisi; “kamu idaresi bütçesinde kendilerine ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin başında bulunan görevlilerdir” Harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumludur 5018 sayılı Kanunun 31. maddesinin dördüncü fıkrasında harcama yetkisinin devrinin idari sorumluluğu kaldırmayacağı belirtilmektedir fakat mali sorumluluk kalkacaktır. 657 sayılı Kanunun 10. maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

16 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 4-Gerçekleştirme Görevlileri 1050 sayılı Kanunun yerine ikame edilen 5018 sayılı Kanun’un 33. maddesi hükmü doğrultusunda, harcama talimatı üzerine, a. işin yaptırılması, b. mal veya hizmetin alınması, c. mal veya hizmetin teslim alınmasına ilişkin işlemlerin yapılması, d. belgelendirilmesi e. ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütenler başta olmak üzere f. görevi gereği veya harcama yetkililerince görevlendirilmek suretiyle harcama sürecinde görev alan herkes olarak tanımlanmıştır.

17 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 4-Gerçekleştirme Görevlileri Belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan Ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu olacaklardır.

18 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 4-Gerçekleştirme Görevlileri İdarî sorumluluk yönünden harcama yetkilisine hesap verme yükümlülüğü altında olacaklardır. Malî sorumluluk yönünden Sayıştay veya adlî mahkemeler tarafından kamusal veya özel bir zararın tespiti halinde bunun tazmin mecburiyeti getirilmiştir. Yapılan iş ve işlem başta 5237 sayılı TCK olmak üzere genel veya özel kanunlara göre konusu suç teşkil eden fiillerden olması halinde ise bu sorumluluğa da ceza mahkemeleri tarafından karar verilecektir.

19 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 5-Muhasebe Yetkilileri Sayman kavramı 5018 sayılı Kanunla muhasebe yetkilisine dönüşmüş, söz konusu Kanun’un 61. maddesi ile muhasebe yetkilisinin görevleri a. gelirlerin ve alacakların tahsili, b. giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, c. para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi d. ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması e. ve raporlanması işlemleri muhasebe işlemleri olup bu işlemleri yürütenler….”şeklinde tanımlanmıştır

20 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 5-Muhasebe Yetkilileri Ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin imzaları olmakla birlikte, ödeme emri belgesi eki belgeler üzerinde herhangi bir imza eksiği varsa muhasebe yetkilisi, ödeme emri belgesi üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumludur. Ödemeye esas teşkil etme niteliği bulunan, fakat gider evrakı arasında yer almayan bir belge nedeniyle ortaya çıkan kamu zararı ile giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ait olup çeşitli gerçekleştirme görevlilerinin kendi yasal görevleri çerçevesinde düzenledikleri ve imzaladıkları belgelerdeki açık ve kolayca görülebilen ve yorum gerektirmeyen maddi hatalardan muhasebe yetkilisi, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisiyle birlikte sorumlu tutulur.

21 C. İhale Sürecinde Sorumluluk Tespiti 5-Muhasebe Yetkilileri Hak sahibi olmayan kişilere ödeme yapılması nedeniyle ortaya çıkan kamu zararından, doğrudan ve tek başına muhasebe yetkilisinin sorumlu tutulur. İdarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin tek başına sorumludur.

22 D. Sonuç Bakanlar ve üst yöneticiler harcama süreci dışında bırakılmış, harcama yetkisi bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir birim yöneticisine verilmiştir. Bakan ve üst yöneticilerin “yönetim” ve “hesap verme” sorumluluğuna yer verilmiştir. Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının sonuçları ve uygulanacak müeyyidelerin açıkça düzenlenmemiştir. Yetki kullandığı halde sorumluluğu bulunmayan ita amirliği kavramına son verilerek, harcama yetkililerinin verdiği harcama talimatından sorumlu oldukları belirtilmişken, Sayıştay Genel Kurul kararı ile bu sorumluluğun kapsamı genişletilerek, sadece harcama talimatının değil, harcama talimatı üzerine yapılan harcamaların da bütçe ilke ve esaslarına ve mevzuata uygun yapılmasından sorumlu tutulmuşlardır. Gerçekleştirme görevlileri açısından “idarî sorumluluk”, “malî sorumluluk” ve “cezai sorumluluk” olmak üzere üç çeşit sorumluluk öngörülmüştür

23 D. Sonuç Gerçekleştirme görevlileri tahakkuk memuru tanımından farklı olarak giderin gerçekleştirme sürecinde görev alan tüm görevlileri kapsayacak biçimde tanımlanmıştır sayılı kanunda yapılan saymanların yetki ve sorumluluk tanımına kıyasla muhasebe yetkililerinin yetki ve sorumlulukları daha dar bir şekilde tanımlanmıştır. Muhasebe yetkililerinin ödeme öncesinde mevzuata uygunluk incelemesi yapmalarına son verilmiş, ödeme öncesinde ödeme belgeleri ve eki kanıtlayıcı belgeler üzerinde yapacakları kontroller açıkça düzenlenmiş ve sorumlulukları, imza kontrolü, belgelerdeki noksanların tamamlanması, maddi hata kontrolü ve giderin gerçek hak sahibine ödenmesi gibi yapmaları gerekli iş ve işlemlerle sınırlı tutulmuştur. Süreç içerisinde görev alanlar yaptıkları iş ve işlemler çerçevesinde sorumlu tutulmuşlardır

24 TEŞEKKÜRLER…