Bütçeleme sistemleri A-Torba Bütçe

... konulu sunumlar: "Bütçeleme sistemleri A-Torba Bütçe"— Sunum transkripti:

1 Bütçeleme sistemleri A-Torba Bütçe
Torba bütçe sisteminin en önemli özelliği, ödeneklerin ayrıntıya inilmeksizin, toplu bir şekilde tahsis edilmesidir. Örneğin eğitim hizmetine belli bir tutar ayrılır, paranın nereye harcanacağı ayrıca belirtilmez.

2 Kurumlarına tahsis edilen ödeneğin harcanması bakımından kamu yöneticileri, diğer bütçe sistemlerine göre daha fazla inisiyatife sahiptirler. Parlamentoda bütçenin kabulü, ayrıntıya inilmemesi nedeniyle kolaydır ve zaman almaz.

3 Ancak, torba bütçe sisteminde ayrıntıya inilmemesi, performans ölçümlerini ve bütçenin denetimini zorlaştıran konulardır. Harcamaların nereye yapıldığını öğrenmek zordur. Ödeneklerle ilgili maliyet bilinmezse harcamaların etkin olup olmadığı anlaşılamaz. Bürokrasiye verilen geniş takdir yetkisi savurganlığa neden olabilir.

4 B-Geleneksel (klasik) bütçe sistemi
Ödenekler harcama kalemlerine ya da kurumlara göre yapılır. Harcama kalemlerine göre sınıflandırmada her kurum için belirlenen harcamalar madde madde sıralanır. Örneğin personele ödenecek para önemlidir, kaç personele ödeneceği değil. Yani sadece girdileri esas alır (en önemli özelliği)

5 Örgütsel birimleri esas alan sınıflandırmada kamu harcamaları, bakanlık, daireler gb örgütsel yapılara göre gruplandırılır.

6 Daha çok harcama kalemlerine göre sınıflandırma kullanılır.
Harcama kalemleri toplandığında o kamu idaresinin toplam harcama toplamına ulaşılır.

7 Ödenekler, bir önceki yılın ödeneklerinin belli bir yüzdesi alınarak artırılır. Yani otomatik tahmin ve tahsis geçerlidir.

8 Örgütlerin ne kadar harcadığı bellidir, ancak diğer örgütler trf yapılan benzer işler dikkate alınmaz. Bu yüzden faaliyetlerin toplam maliyeti genelde hesaplanamaz. Toplam maliyet gb toplam fayda da bilinemediğinden ödenekler arasında karşılaştırma yapılamaz.

9 Bütçe plan ilişkisi kurulamaz
Bütçe plan ilişkisi kurulamaz. Zaten bütçede fonksiyonel olarak hizmetler değil sadece harcama kalemlerine ne kadar harcama yapılabileceği görülür.

10 Devletin ekonomik faaliyetlerinin temel amacını net olarak ortaya koymadığından kaynak dağılımında etkinlik sağlayamaz. Tahminler sağlıklı olmadığından programların değerlendirilmesinde bilimsel tekniklerden yararlanılamaz.

11 * Sadece harcamaların dikkate alındığı klasik bütçe sisteminde kamu hizmetlerinde öncelikleri belirlemek, yatırım planlaması yapmak, fayda-maliyet analizi yapmak mümkün olmamaktadır. Ödenekler hizmetlere değil kurumlara tahsis edildiğinden klasik bütçe sisteminde sadece hukuki denetim yapılabilir, performans denetimi yapılamaz.

12 Yıllık, genellik ve tahsis etmeme ilkelerini çok katı uyguladığından ekonomik ve toplumsal gelişmelere uyumlu esneklik sağlayamaz. Mali fonksiyona(sadece gelir-gider belgesi olması) diğer fonksiyonlara oranla daha çok ağırlık verilmesi en önemli aksaklık nedenidir.

13 Denetime çok önem verilir. Bütçenin kanuniliği en üstün olduğu yönüdür.
Genelde harcamaların denetimi amacıyla kullanılmış bu bütçeleme sistemindeki aksaklıklar diğer bütçe sistemlerinin geliştirilmesini gerektirmiştir.

14 C-Performans bütçe sistemi
* Performans bütçe yılında oluşturulan 1. Hoover Komisyonu tarafından önerilmiştir. Performans bütçenin amacı kamu yönetiminde verimliliği artırmaktır. hükümetin ne satın aldığı yerine ne yaptığı ve ne başardığı üzerinde önemle durur.

15 Geleneksel ile program bütçe sistemi arasında yer alır.
Harcamalar, satın alınacak şeyler şeklinde değil; hizmetler, faaliyetler şeklinde sunulur. Alınan ödeneklerle en yüksek çıktı elde edilmeye çalışılır. Amaç verimliliği yükseltmektir.

16 Yapılacak işler, belirli programlar şeklinde formüle edilir
Yapılacak işler, belirli programlar şeklinde formüle edilir. Birim maliyetler hesaplanır. Bunun için maliyet/fayda, sistem analizi gb tekniklerden yararlanılır.

17 * eldeki kaynaklarla en çok hizmet çıktısı elde edilmeye çalışılmaktadır. Performans bütçe sisteminde, çeşitli kamu birimlerine ihtiyaç duydukları ödeneklerin tahsis edilmesinden çok; hedeflenen amaçların belirlenip bu hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını gösterme çabası vardır.

18 Fonksiyonel sınıflandırma kullanılır.
Fonksiyon: yol ve cadde inşası Program: cadde inşaatı/aydınlatma/bakımı Performans: cedde temizliği (km)/yeniden yapım (km)/körü onarımı (adet) Harcama konuları: personel/malzeme Program ve performansların her biri için toplam maliyet belirtilir.

19 Temel nokta, ölçülebilir birimlerin kullanılmasıdır
Temel nokta, ölçülebilir birimlerin kullanılmasıdır. Ancak bu her zaman mümkün olmadığı için bazı güçlükler ortaya çıkmaktadır.

20 -Programın sonunda başarı derecesini ölçecek anlamlı birimler bulunamayabilir. Örneğin güvenlik hizmeti için şu kadar hırsız yakalanacak diye bir performans ölçütü konulamaz.

21 -kullanılan birimler arasında karşılaştırma yapmak zordur
-kullanılan birimler arasında karşılaştırma yapmak zordur. Dağlık ve düz yerde yapılan yolların maliyeti gibi -bir yıllık olduğundan gelecek yılları içeren programların gelecek dönemleri önemini kaybeder.

22 D-Program Bütçe Sistemi
Performans bütçenin gelişmiş halidir. Planlama programlama bütçe sisteminin daha dar halidir. (genelde aynı anlamda kullanılır) 1973’te ülkemizde program bütçe sistemine geçilmiştir. 2006’dan itibaren ise performans esaslı ya da analitik bütçe uygulamasına geçilmiştir.

23 Programda kullanılacak kaynakların maliyetleri ile elde edilecek sosyal yararın karşılaştırmalı olarak sunumunu gerektirir. Harcama kalemleri ve faaliyetlerin performansları yerine topluma hizmet sunma ve toplumun refahını arttırmaya yöneliktir.

24 Benzer amaca katkı sağlayan programlar birleştirilerek aynı işin yapılmasında kullanılacak fonlar arasında karşılaştırma yapılması sağlanır.

25 * Devletin yürüttüğü hizmetlerin plan-programa bağlanıp o şekilde gerçekleştirilmeye çalışılmasıdır. Bu bütçe sisteminde hedeflere ulaşılmasını sağlamak üzere, her program için hedefe yönelik ödenek tahsis edilir.

26 Ödenekler yıllık olsa da programın toplam maliyeti önemlidir
Ödenekler yıllık olsa da programın toplam maliyeti önemlidir. Bu nedenle uzun vadeli planlamaya dayanır. Harcamacı daireler bütçe önerilerini hazırlarken en az maliyetle amaca ulaşmak için alternatif maliyetlerini hesaplayıp en uygunu seçmeleri gerekir.

27 Eleştiriler, Sosyal fayda ve sosyal maliyetlerin ölçülmesi gerekir. (zor) Ana programa uyum sağlamak için örgüt yapılarının değişmesi gerekir. Bir programın birden çok amaca hizmet etmesi hangi maliyetin hangi amaca yazılacağının belirlenmesini zorlaştırır(tıp fakültesi eğitimi hem eğitim hem sağlık hizmetine katkı sağlar) Karar alma inisiyatifinin yasama, baskı grupları ve bürokrasi üzerinden alınıp daha nesnel ölçülere dayandırılması kabul görmesini engeller.

28 karşılaştırmalar, Klasik bütçe tamamen girdi odaklıdır, sınıflama satın alınan kaynakların türlerine dayalıdır, amaç harcamaların denetimini sağlayarak savurganlığı önlemektir. Performans bütçede, faaliyetlerin maliyetinin ve performansının bütçede görülmesi esastır. Girdiler ana konu değildir. Amaç hizmetlerin etkinliğidir. Program bütçe, toplumsal ihtiyaçlar ve hedeflere göre yapılmaktadır. Hizmet sunan kurumlar değil sonuçlara dayalıdır. Planlanan hedeflere ulaşma dereceleri ölçülür.

29 * Performans bütçe bir hizmetin nasıl yapılacağı üzerinde yoğunlaşırken: program bütçe belirli kaynaklarla en yüksek sosyal faydanın hangi hizmetlerle sağlanabileceği üzerinde durmaktadır. Yani bu sistem, ne satın alındığı değil; ne yapıldığı ve bunun nasıl başarıldığı veya başarılacağı üzerinde durur.

30 E-Planlama programlama bütçeleme sistemi (PPBS)
Öncekiler gibi fonksiyonel bütçe anlayışını yansıtır. Program bütçe, hangi hizmetlerin en yüksek toplum refahı sağlayacağı Performans bütçe ise bu hizmetin nasıl en ucuza yapılacağını belirtir. PPBS’de iki amaç bir aradadır.

31 Sistemin temeli planlama mantığına dayanır.
Planlama ile saptanan amaçlar, programlama ile gerçekleştirilir. Planlama, saptanan hedeflerin gerçekleştirilmesi için gerekli faaliyetlerin ve kaynakların belirlenmesi aşamasıdır.

32 Fonksiyonel sınıflandırma anlayışı içinde hangi örgütün görevleri arasında olursa olsun program için seçilen faaliyetlerin bir araya getirilmesini öngörür. (amaca hizmet eden faaliyetlerin örgütlere dağıtılması yerine bir araya getirilmesi söz konusudur)

33 Programların uygulanmasında alt programlar ve faaliyetlere yer verir.
Amaç belirlendikten sonra alternatif programlar oluşturularak aralarından en etkin ve verimli olanı seçmek karar organına bırakılır.

34 Alternatif programların oluşturulup bunlar arasında en uygunun seçilip uygulanması en önemli özelliklerinden biridir. (program analizi)

35 Bütçeleme sürecinde plan ve programlar için gerekli kaynakların yıllık bütçe haline sokulması gerekir. Zaten maliyetleri belli programların 1 yıla karşılık kısımları için mali kaynaklar saptanır.

36 Ödenek tahsislerinin harcama kalemleri yerine hedeflere ulaşmak amacıyla yapılacak hizmetlere ayrılması ile geleneksel bütçeden ayrılır.

37 * Bir mali plan niteliğindeki bütçeyle kamu hizmeti etkinliğinin sağlanabilmesi için, belirlenen amaçları gerçekleştirebilecek hizmet programları ve bunların alt-program, faaliyet/proje sınıflaması ile; faaliyet/proje aşamasından başlayarak hizmetlerin maliyet-fayda analizleri yapılır.

38 * Alternatif programlardan en uygun olanı seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet ilişkisi kurulur ve böylece ödeneklerin hizmetlere tahsisi sağlanır.

39 * PPBS planlama-programlama- bütçeleme- sistem analizi ve kamu yönetiminden oluşur. Klasik bütçede ödenekler satın alınan şeylere tahsis edildiği halde PPBS'de Ödenekler hizmetlere tahsis edilerek, yapılan harcamaların sebebi, niçin yapıldığı soruları cevaplanır. 

40 Olumlu yönler, -hükümet programı ve finansmanı açık şekilde sunulduğundan anlaşılması kolaydır -yöneticilerin alternatifler arasında en iyisini bulup karar verme olanağı sağlar -programdan sorumlu olan yöneticilerin sınırları bilmesine ve idarenin yeniden düzenlenmesine neden olur

41 -programın toplam maliyeti göz önüne alınması gerektiğinden gelecek yıllarda bütçeye yansıyacak maliyetlerin de belirlenmesi sistemin üstünlüklerindendir -faaliyetlere ayrılacak ödenekler sadece o iş için harcanacağından savurganlığı önler -kullanılan analiz teknikleriyle hizmetin fayda ve maliyetinin saptanması verimliliği artırır

42 -hükümetin yöneldiği amaçları görme olanağı yaratır
-çeşitli programlar arasında rasyonel seçim yapılmasını mümkün kılar -programlara ulaşılıp ulaşılmadığını etkinlik, verimlik, fayda yönünden değerlendirir; idari, hukuki ve fiziki denetimi sağlar -yapılan program analizi ile plan hedeflerine hızlı ve dengeli şekilde ulaşmayı sağlar.

43 Olumsuz, -yapılması zordur, üst yöneticiler dışında kalifiye personele ihtiyaç duyulur (ne olduğunun bilinmemesi sorunu) -kullanılan analiz teknikleri masraflıdır -farklı ülkelerde farklı yaklaşımlarla uygulanmakta, analizlere genelde yer verilirken maliye ve refah politikasını içeren ekonomik analize fazla yer verilmemesi

44 -nihai hasıla ölçülmeye çalışıldığından sosyal fayda ve maliyetin belirlenmesi konusunda fazla başarılı olunamamaktadır. -mal ve hizmetlere ilişkin kamuoyu tercihleri yerine analitik ve ölçülebilir sonuçlara önem vermesi, planlama ve programlaya da bütçeleme sürecinden daha fazla önem verilmesi başlıca olumsuz tarafıdır

45 -harcamalara verilen önem dışında gelirlerin belirlenmesi ve borçlanmaya ilişkin açık bir yenilik getirmemiştir. -özellikle sosyal nitelikteki faaliyetlerin nihai amaçlarının anlamlı şekilde belirtilmesi ve nihai hasılanın önceden saptanması her zaman mümkün değildir.

46 -sistemin getirdiği yenilikleri yöneticilerin ve siyasi organların kolayca benimsemesi güçtür
-tüm kamu örgütünü içerecek bir sistemin kurulması zor ve uzun bir süreçtir. Geleneksel yöntemlere bağlı anlayıştan vazgeçmek zordur (bundan dolayı pek başarılı değil)

47 -ABD savunma bakanlığında basit bir modelden elde edilen başarının tüm idari birimlere yerleştirilmesi en çok eleştirilen yönüdür -uygulanabilirliği idari ve personel reformlarına bağlıdır, bunlar olmadan sihirli bir değnek vazifesi görememiştir.

48 PPBS’nin diğer bütçeler ile farkları
1)Geleneksel bütçe ile; a-G’de,kararlar ve bütçe devresi 1 yıllıktır; hizmetlerde kesintilere neden olabilir. -PPBS, ortalama 5 yıllık ve daha uzun planlara dayanır.

49 b-G’de,girdilere; PPBS’de uzun vadeli çıktılara bakılır
c-G’de ödenekler, idari birimlere göre kullanılacak girdiler olarak ayrılır (personel, demirbaş gibi) -PPBS’de harcamalar fonksiyonlara göre sınıflandırılır.

50 d-G’de idari birimlerin ne kadar harcayacağı
-PPBS’de ne satın alındığından ziyade ne yapıldığı üzerinde durulur. e-G’de hizmetlerin hangi hedeflere yöneldiği belirlenmediğinden hizmet alternatifleri araştırılmaz, -PPBS’de her alternatifin fayda ve maliyetleri araştırılır.

51 f-G’de bütçe teknikleri kullanılmaz,
PPBS’de planlama ve sistem analizi teknikleri kullanılır.

52 2)Performans bütçe ile a-P’de hizmetin nasıl yapılacağı üzerinde duru. Yapılacak işlemler detaylı olarak belirtilir. -PPBS, ana fonksiyon ve faaliyetle ilgilidir.

53 b-P, geçmişte elde edilen verilere dayalı bir maliyet hesabı tablosuna benzer. Değeri bir yönetim aracı olmasıdır. -PPBS, gelecekte yapılacak programların analizini yapar. c-P, alt düzeydeki yürütücü kademelerle ilgilidir. -PPBS, üst yöneticinin yetki ve sorumluluğuna verilir.

54 3)Program bütçe ile, -PPBS’de etkinlik, alternatifler arasından yapılacak seçimleri sağlayan analitik unsur daha yoğundur. -program b., PPBS’nin uygulama aracıdır. PPBS’de planlama ve programlama süreçleri tamamlandıktan sonra bütçeleme evresi program b. ile gerçekleşir.

55 -program b.de planlama daha dar açıdan ele alınır.
-PPBS’de sistem analizi daha yoğun olarak kullanılır.

56 F-Sıfır tabanlı bütçeleme sistemi
-harcama kalemleri her bütçede otomatik olarak yer almaz, her kalemin diğerine göre önceliği yeniden gözden geçirilir. -bütçede azaltılması ya da sonlandırılması gereken verimsiz programların olması ve zorunlu programların yeteri kadar olmaması mümkündür. -o yüzden her program sıfırdan değerlendirilir.

57 -her yönetici yapacağı faaliyetler için bir karar paketi hazırlar
-her yönetici yapacağı faaliyetler için bir karar paketi hazırlar. Maliyet analizi, faaliyet yapılmazsa sonuçları ne olur, faydası nedir, alternatifleri nelerdir bunları belirler. -amaç, önceliklerin, faydası azalan ya da önemi artan hizmetlerin belirlenmesidir. -tüm faaliyet ve harcamaların gerekçesi yeniden ve baştan belirlenir.

58 -kurum bütçelerinin önceki yıl bütçeleri ile ilişikleri kesilmiş olur.
-uzun vadeli hedeflere ulaşmak için ilgili yılda gereken faaliyetler belirlenir. -karar paketlerini oluşturacak birimler belirlenir. -bütçe oluşturulurken karar paketlerindeki açıklamalar değerlendirilir ve öncelik sırasına konulur. -amaç, sınırlı kaynakların önceliklere göre dağıtılmasıdır.

59 En önemli sorun farklı alanlardaki karar paketlerinin karşılaştırılması ve eleme yapılması gerekmesidir. -PPBS gibi gelir yönünden yeni bir bakış açısı getirmemektedir. -Kamu hizmetleri sürekli olduğundan aslında yapılacak değişiklikler sınırlı kalmaktadır.

60 G-Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Geçmişteki performans bütçenin geliştirilmiş halidir. 5018 ile performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir. Bu sistemde kamu kurumları programlarını oluşturup, bu programlara yönelik performanslarını belirledikten sonra bütçe önerilerini hazırlar.

61 Performans bütçe sistemi doğrudan çıktılara ve faaliyetlere göre hazırlanır ancak gerçekleştirilen performans ölçülerinin istenen sonuçlara ulaşıp ulaşmadığı PEB’de değerlendirilir. Kaç öğrencinin üniv. eğitimi gördüğü değil işsizliğe etkisi önemlidir. Yani faaliyetlerin sonuçlarına bakılarak değerlendirme yapılır. Program ve performans bütçe ise çıktılara odaklıdır.

62 PEB, farklı kuruluşlardaki programları birleştirmeye çalışmaz, yani örgüt yapısını değiştirmek gerekmez. Diğer ikisinde de performans ölçümleri önemlidir ama PEB’de ölçümler sonuç üzerinedir. (sınava kaç gün çalıştığın değil sınav sonucu önemli gibi) (araştırılan suç sayısı değil bitirilen dava sayısı önemlidir)

63 PEB, hükümet politikaları ve kalkınma planlarına göre hazırlanan Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan ve idare stratejik planı ile başlar.

64 Faaliyetlerin belirlenmiş amaçlar doğrultusunda yürütülmesi ve sonuçların da bu amaca göre değerlendirilmesi gerekir. Bunun için performans programları ve faaliyet raporları kullanılan temel araçlardır.

65 -Stratejik plan; kamu idaresinin temel amaçlarını ortaya koyan ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirleyen süreçtir. (kurumun bulunduğu yer ile ulaşmak istediği durum arasındaki yolu tarif eder)

66 -Performans programı; mali yılda yürütülmesi gereken faaliyetleri ve bunların kaynak ihtiyacını performans hedef ve göstergelerini içeren programdır. idarenin harcama birimleri düzeyinde ve idare düzeyinde hazırlanır. İdare bütçesinin ve faaliyet raporunun hazırlanmasına dayanak oluşturur.

67 -Faaliyet raporu; yürütülen faaliyetleri, performans göstergelerine göre hedef gerçekleşme durumlarını ve meydana gelen sapmaların nedenlerini gösterir. Birim faaliyet raporu, harcama yetkililerince, İdare faaliyet raporu ise üst yöneticiler trf hazırlanır.

68 PEB’de analitik bütçe sınıflandırması kullanılmaktadır.
Aynı kodlamanın tüm kuruluşlara uygulanabilmesi ve U.a karşılaştırmalara uygun veri elde edilebilmesini sağlar.

69 Analitik Bütçe Sınıflandırması; giderin (kurumsal,
fonksiyonel, finansman tipi ve ekonomik sınıflandırma), gelirin ve finansmanın sınıflandırması olmak üzere üç bölümden oluşmaktadır.

70 Orta vadeli harcama sistemi olarak da adlandırılan çok yıllı bütçeleme, bütçe yılı ve gelecek 2 yılı kapsayan gelir ve harcama tahminlerini içerir.

71 Süresi 1 yıldan fazla önceliklerin hayata geçirilmesi için kaynakların bütçe sürecine yayılması çok yıllı bütçelemeyle mümkün olmaktadır. Böylece nakit esaslıdan tahakkuk esaslı muhasebeye geçiş sağlanabilecektir.

72 Böylece hükümetlerin orta vadeli amaçlarını belirlemeleri
Yeni proje ve faaliyetlerinin olası maliyetlerinin belirlenmesi Sorumluluğu ve şeffaflığı arttırarak harcamalarda etkinlik sağlanması mümkün olur.

73 Ancak, ileriye yönelik tahminler, harcamacı birimler trf bir hak gibi görülebilir,
Gereksiz hizmetlerin sürdürülmesine neden olabilir. Ülkemizde dönemini kapsayacak şekilde uygulamaya konan ilk orta vadeli program ile birlikte çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmiştir. Orta vadeli programın kabulü ile bütçe süreci de başlamış olmaktadır.

74 PEB eleştirisi, -henüz beklenen fayda sağlanamamıştır
-yeterli eğitimli personel bulunmamaktadır -performans ölçüleri kurumlarla ilgili olduğundan kurumlar arası karşılaştırma yapma imkanı zayıftır -çelişen veya aynı yöndeki amaçların varlığı -ölçülen performansın her zaman sonuç odaklı olamaması (mezuniyet sayısı değil işe yerleştirme performans ölçüsü ama üniversitenin bu sayıyı belirlemesi mümkün değil) -kurumların sorumlu tutuldukları ölçülere etkisi her zaman %100 değil(işsizlik, üniv ile değil ekonomiyle ilgili) -kurumlar, kaynak kullanımında serbest değil, yasama organı belirliyor.