MAHALLİ İDARELERİN ÖZERKLİĞİ Hazırlayan: Reşat GÜLMEMMEDOV

Genel hukuki yapı Ülkemizde mahalli idare sistemi içerisinde üç tür yerel yönetim kuruluşu vardır. Bunlar ’’ İl özel İdareleri’’, ”Belediyeler”, ve ”Köy”lerdir. Anayasanın 127nci maddesi ile mahalli idare sisteminin genel yapısı çizilmiştir. Bu yapının ana özellikleri şunlardır:

Tüzel kişilikleri olan özerk kuruluşlardır. Karar organları seçimle işbaşına gelir. Yerel yönetim organlarının seçimle gelen temsilcilerinin bu sıfatlarını kaybetmeleri ancak yargı kararı ile olur. Merkezi idare sadece geçici bir süre görevden uzaklaştırabilir. Görevler yasa ile belirlenir Yerel yönetim kuruluşlarına görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.

Yerel Yönetimler Bakanlar Kurulu kararı ile aralarında birlik kurabilirler. Büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir.

Mahalli idarelerin oluşum tarihi ve ilgili kanunlar Ülkemizde, çağdaş anlamda mahalli idareler Cumhuriyet`in ilk yıllarında kurulmaya başlamıştır. Nitekim, mahalli idarelere ilişkin temel yasalar da bu yıllarda yürürlüğe konulmuştur. 5393 sayılı Belediye Kanunu 2005, 442 sayılı Köy Kanunu 1924, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu 2004,

5302 sayılı Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Birliği Arasındaki Mali İşbirliği Çerçevesinde Temin Edilecek Mali Yardımların Uygulanmasına İlişkin Çerçeve Anlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunmasına Dair Kanun 2005, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu 2005, tarihlidir. Bütün bu Kanunlarda yerel nitelikte kamu hizmetlerinin ağırlıklı olarak mahalli idarelerce görülmesi öngörülmüştür.

Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik Merkezi yönetimlerle yerel yönetimler arasında gelir bölüşümü sistemi, yerel yönetimlerin mali özerkliğinin temelini oluşturmaktadır. Yerel Yönetimlerin görevlerini yerine getirebilmelerini doğal olarak hükümlü oldukları hizmetleri gerektirdiği harcamayı yapabilecek mali kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır. Yönetimler arası hizmet bölüşümü zorunlu olunca, hizmetlerle orantılı ekonomik kaynakların bölüşümü de aklın ve adaletin bir gereğidir. Ancak hizmetlerle orantılı yerel yönetimlere bizzat kendi kaynağını yaratmada tam serbestlik tanımak da uygulamada mümkün değildir. Çünkü binlerce mahalli otoritenin vergilendirme ve ekonomik kaynak yaratmadaki tam serbestliği, birbirlerinden farklı uygulamalar yaratacaktır. Bu durumda da mali anarşiye yol açacaktır. Fakat görevle ve hizmetle yükümlendirilen yerel yönetimleri ekonomik kaynak yaratmada tamamen sınırlandırmak, bir yerde yerel yönetimleri fonksiyonel olmaktan çıkarmak demektir. Bu sistem ve şartlarla, yerel yönetim düşünce ve varlığını savunmak da etkili olmayacaktır.

Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında ekonomik kaynakların bölüşümünde uygulamada 5 yöntem vardır.Bunlar yerel yönetimlere ”Sınırsız vergileme yetkisi verilmesi”, ”Vergi kaynaklarının paylaştırılması”, ”Merkezi idare tarafından toplanan vergilerin bazılarının toplanmasında pay verilmesi”, ”Munzam kesir ve munzam vergi yoluyla gelir sağlama” ve ”Merkezi yönetim tarafından toplanan vergilerden bazılarının yerel yönetimlere devredilmesi”dir. Belediyelere bırakılan bazı vergi kaynakları belediyelerde mali özerkliğe sahip olma olanağı yaratmakla birlikte mahalli sorumluluk duygusunun artmasını sağlar. Bilindiği gibi belediyeler beş kanaldan mali kaynağa kavuşturulurlar. Bunlar ”Vergiler yolu ile sağlanan gelirler”, ”Yardım ve bağışlar yolu ile sağlanan gelirler”, ”Harçlar ve harcamalara katılma paylarından sağlanan gelirler”, ”Ticari ve sınai işletmecilik yolu ile sağlanan gelirler” ve ”Borçlanmalar”dır.

Tartışılması gereken sınırları yasalarla belirlenmiş bu gelirlerden harçlar ve harcamalara katılma payları ile ticari ve sınai işletmecilikten elde edilen gelirlerin kullanımında özerk yetkilere sahip olmaları gerekir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının mali hükümleri de bu kapsamda hazırlanmıştır. Buna bağışları da katabiliriz. 21 Kasım 1988 yılında Türkiye Cumhuriyeti Tüzel Kişiliği`nce imzalanan ”Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” Anayasa`nın 127. maddesiyle çatışmamaktadır.

Özerklik denince idari, hukuki ve mali özerklik birlikte düşünülmelidir. Gücünü yasal düzenlemeden yani hukuki özerklikten almayan bir mali özerklik düşünülemez. Bu nedenle vakit geçirilmeden devlet olarak imzalayıp kabul ettiğimiz Avrupa Yerel Yönetimleri Özerklik hükümleri şartı çerçevesinde Belediyelerin hukuki yapısının merkezi idare ile ilişkilerini aşağıda belirteceğimiz ilkeler ışığında düzenlenmesi gerekmelidir. 1. Paris anlaşması Avrupa şartının 4. maddesi gereğince merkezi idare ve yerel yönetimler birlikte hareket ederek kararlar alınmalı ve bu birliktelikle oluşacak komisyonlarla hayata geçirilmeli, böylelikle yerel yönetimlerde de Avrupa ile entegrasyon sağlanlmalıdır. Buna göre hukuki düzenlemelerin biran önce yapılması gerekmektedir.

2. Belediyelerin seçimle gelen karar organlarının karaları üzerinde merkezi idarenin vesayet yetkisi kaldırılmalı, bu kararların yerindeliğinin denetimi seçmenlere, hukukiliğinin denetimi yargı organlarına bırakılmalıdır. 3. Belediye personelinin adedi, nitelikleri ve personele uygulanacak ücret politikasının belirlenmesi tamamen belediyenin karar organlarına bırakılmalıdır. 4. Belediye harcamalarının hukukilik denetimini sağlamak üzere, Mahalli İdareler Sayıştayı kurulmalı, İçişleri Bakanlığı`nın eski harcamalar üzerinde, bugün de Sayıştay`ın görev alanına giren hukukilik denetimi bu organa bırakılmalıdır.

5. Belediye Başkanı`nın görevden uzaklaştırılması yetkisi İçişleri Bakanlığı`ndan alınmalı, bir tedbir kararı niteliğinde ve acele karar vermeyi sağlayacak bir düzenleme ile bu tasarruf yargı organına bırakılmalı, bu konudan gerekli anayasa değişikliğine gidilmelidir. 6. Merkezi İdare makro hedefleri belirlemeli, savunma, iç güvenlik,adalet, dış politika ve makro hedefler dışında halka doğrudan giden hizmetlerin yürütümünün yerel yönetimlere bırakılması yönetim politikasının temeli olmalıdır. 7. Belediyeler parasal açıdan merkezi yönetime bağımlılıktan kurtarılmalıdır.

Yukarıda arz etmeye çalıştığım hususlar ÖZERK BELEDİYE kavramının içinde mütaala edebilecek konulardır. ÖZERK BELEDİYE`nin hukuki, idari yapısı da özerk olduktan sonra mali yapısının özerkliğinden bahsedilebilir. Bu unsurlar birbiriden ayrılmaz, biri diğerine tercih edilemeyen ayrılmaz parçalardır. Yerel Yönetimler Belediyeden bir başka makamın tekeline bırakılmamalı, Yerel Yönetimin yetki alanının özellikle dışında tutulmamış bulunan her alanda insiyatif kullanma konusunda genel bir hakka sahip olmalıdır.

Yerel yönetimlerin özerkliği ve Fransa örneği Türkiyede Yerel Yönetimlere özerklik verilmesi konusu gündeme geldiği zaman sürekli olarak Fransa örneği verilerek buna karşı çıkılmaktadır. Türkiye idari yapısının Fransa ulus devlet modelini esas aldığından hareketle Yerel Yönetimlerin özerkliği konusunda yanlış bilgilerle kamuoyu yanıltılmaya çalışılmaktadır. Ancak Fransa 18. ve 19. yüzyıllarındaki Fransa değildir. Çağın gerektirdiği değişimleri yaparak sorunlarına çözüm getirmiş, yerel yönetimler konusunda köklü değişikler yapmıştır. Türkiye ise bu olumlu değişiklikleri sürekli olarak görmezlikten gelerek, olumsuz tarafları örnek olarak almaya devam etmiştir. Yanlış sonuca ulaşılmaması bakımından Fransa uygulamasına bakmakta fayda vardır. Özellikle yerinden yönetim ve özerkliği devletin nitelikleri arasında sayan Fransız Anayasası`nı görmezlikten gelemeyiz.

1958 Tarihli Fransız Anayasası`nın 78 1958 Tarihli Fransız Anayasası`nın 78. maddesi yerel yönetimlerin kendilerini serbestçe yönetmesi anlamına gelen ”desantralizasyon” ilkesini kabul etmişdir. Fransız Anayasası`nın 72. maddesine göre yerel yönetimlerin seçilmiş meclisler tarafından kanunun öngördüğü koşullarda serbestçe yönetileceği de hüküm altına alınmıştır. Gerek 72. gerekse 78. maddelerindeki düzenlemeler konusunda farklı yorumlara neden olabilecekleri sebebiyle eleştirilmeye başlanmaları üzerine 1982 yılında reform niteliğinde düzenlemeler yapılarak yerel yönetimler üzerindeki merkezi idarenin vesayet yetkileri istisnai duruma getirilmiştir. Türkiye`de de 2004 ve 2005 yıllarında buna benzer yerel yönetimler konusunda düzenlemeler yapılmıştır. Anayasa hükümleri gerekçesiyle bu düzenlemeler çok sınırlı kalmııştır. Yapılan düzenlemelerin önemli bir kısmı ise Anayasada bulunan merkezi idarenin vesayetini zayıflattığı gerekçesiyle iptal etmiştir. Demek ki, mevcut Anayasa yerel yönetimlerin özerkliği konusunda kendi içinde önemli yasaklar barındırmaktadır. Bu yasaklar kaldırılmadan yerel yönetimlerin özerkliği konusunda bir adım atılmayacağı ortaya çıkmıştır.

Fransa`da yerel yönetimler konusunda asıl büyük reform 28 Mart 2003 tarihinde Anayasa`da değişiklik yapılmasıyla gerçekleştirilmiştir. Bu Anayasa değişikliği ile, `desantralizasyon` önündeki Anayasal engeller kaldırılmıştır. Böylece Cumhuriyet halka yakınlaştırılmış, halkın gerçek anlamda yönetime katılımı önünde önemli engeller aşılmıştır. Bu değişikliğin dikkat çeken en önemli yönlerinden biri `özel statülü yeni yerel yönetim birimleri` oluşturma yetkisinin yasama organına verilmiş olmasıdır. 2003 yılında ayrıca Anayasa`nın 37. maddesi de değiştirilerek yerel yönetimlere, kanun ve diğer düzenleyici işlemlere aykırı düzenleme yapma yetkisi tanınmıştır. Bir anlamda yerel yönetimlere kanun yapmaya benzer yetkiler getirilmiştir.

Aynı tarihli Anayasa değişikliği ile özel statüye sahip yerel yönetimlerin kurulması yetkisi tanınmıştır. Buna göre özerk yönetimler, hemde iki ve ya daha çok ili içine alan özerk yerel yönetim birimleri oluşturulmuştur. 2003 değişikliğinden sonra özel statülü yerel yönetimler devletin temel ilkesi anlamında anayasal güvenceye kavuşmuştur. Özel statülü yerel yönetimlere kısaca bilgi verecek olursak: Bölgenin karar organı olan bölge meclisi beş yıl için seçilmektedir. Bölgelerin yürütme organı bölge başkanıdır ve oluşturulan daimi komisyon tarafından desteklenmektedir. Bölge meclis başkanının yetkileriyle ilgili 7 Mart 1998 tarihli Kanunla önemli yenilikler getirilmiştir. Bu kanuna göre bölge meclisi, bütçeyi oylamadan da bölge başkanına, bütçeyi kullanabilme yetkisi tanınmıştır.

Fransa`da hem Korsika gibi özel statülü yerel bölgelerde, hem de iki veya daha çok ili içine alan özerk yerel yönetim birimi üzerinde merkezin idari ve mali vesayet denetimi bulunmamaktadır.

TEŞEKKÜRLER...