KAMUSAL HARCAMA HUKUKUNUN TANIMI VE KAYNAKLARI

KAMU HARCAMA HUKUKUNUN TANIMI Yaşam kurallarını düzenleyen hukuk sürekli bir şekilde değişiklikler göstermektedir. Hukuk kavramı kullanılmaya başladığında, tüm hukuki konular özel hukuk alanı içerisinde sayılırdı. Dana sonra, kişilerle devlet arasındaki ilişkilerin ve hukuki sorunların artması sonucunda, özel hukukun yanında kamu hukukunun da ortaya çıkması gerekli hale gelmiştir. Kamunun görevlerinin sürekli bir şekilde artması ve bu artış içinde yönetilenler ile kamu arasındaki ilişkilerin çoğalması, kendi içinde kamu hukukunun çeşitli dallara ayrılmasını ortaya çıkarmıştır. Kamu harcamaları, kamusal birimlerin yetkililerinin, çeşitli hukuki düzenlemelerden(anayasa, kanun, kanun hükmünde kararname vs.) ve bütçe kanunlarından almış oldukları yetkiler çerçevesinde belirli bir hukuki süreç içerisinde gerçekleşmektedir. İşte bu sürecin en başından sonuna kadarki kısmını düzenleyen kurallara kamu harcama hukuku denilmektedir.

BÜTÇE HAKKI VE HARCAMA YETKİLİSİ Bütçe hakkı; kamu hizmetlerinin cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında karar verme yetkisidir. Bir devletin tam egemenliğe sahip olabilmesi için, ülkesinin tüm mali işlemlerinin devlet elinde merkezileşmesi, tüm gelirlerin devlet bünyesine girmesi ve tüm harcamaların da devlet tarafından yapılması gerekmektedir. Bütçe hakkından doğan harcama yetkilisi; Bütçe Kanununda verilen izin gereği kamu ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kamu giderlerini yapan kuruluşlarca kullanılan yetkidir. Kamu gideri, harcama yapmaya yetkili olanlar tarafından yapılabilir. Her görevlinin harcama yapması söz konusu olmayıp, yasalarla bu konuda yetkili kılınmış olması ve harcamanın; yasal süreç içerisinde gerçekleştirilmesi gerekir.

Parlamentoların tüm kamu sektörü için yapılan onbinlerce harcamayı bizatihi kendilerinin yapması mümkün değildir. Bu nedenle harcama yetkisi devredilmektedir. Bunun da yegane yöntemi Bütçe Kanunlarıdır. Bütçe Kanunları ile parlamentolar harcama yetkilerini yürütme organlarına devreder. Bu nedenle yürütme organları ancak bütçelerde öngörülen ödenek kalemlerinden ve öngörülen miktarlarda harcama yapabilirler; çünkü harcama yetkileri bununla sınırlıdır. Öngörülen ödenek miktarının üzerinde harcama yapmaları durumunda mezun edilmedikleri ve halkın yetki vermediği bir harcamayı yapmışlar demektir ki bu Sayıştay tarafından tespit edilip raporlanır.

KAMU HARCAMA HUKUKUNUN KAYNAKLARI YASAMA ORGANI TARAFINDAN ORTAYA KONAN KAYNAKLAR YÜRÜTME ORGANI TARAFINDAN ORTAYA ATILAN KAYNAKLAR YARGI ORGANI TARAFINDAN ORTAYA ATILAN KAYNAKLAR DİĞER KAYNAKLAR NORMLAR HİYERARŞİSİNDE UYGUN DAVRANMA ZORUNLULUĞU

YASAMA ORGANI TARAFINDAN ORTAYA KONAN KAYNAKLAR Kamu Harcama Hukukunun yasama organı tarafından ortaya konulmuş olan kaynaklarının, Anayasa, kanunlar, uluslararası mali anlaşmalar şeklinde ele alınması gerekir. A- ANAYASA Bütçelerin hazırlanması, kabulü, uygulanması ve denetiminde anayasada sözü edilen kurallara uyulması gerekir. Bu ilkelere aykırı olarak yasalaşmış bütçe kanunlarının anayasaya aykırı hükümlerinin açılacak davalar sonucunda Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi mümkündür. Örneğin 1982 Anayasasını 161.md ‘Devletin ve kamu iktisadi teşebbüslerin dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir.

B-ULUSLARARASI MALİ ANLAŞMALAR Milletlerarası andlaşmaların niteliği ve iç hukuk normları karşısındaki durumu 90.md düzenlenmiştir. Uluslararası hukukun gelişiminde en büyük paya hiç şüphesiz uluslararası andlaşmalar sahip olmuştur. Devletler uluslararası andlaşmalar yoluyla birbirleriyle olan ilişkilerinin adını koymuş ve bu ilİşkilerinin kurallarını belirlemişLerdir.Bu sayede haklar kazanırken, aynı zamanda yükümlülükler altına girmişlerdir. Uluslararası anlaşmalara bağlı olarak uluslararası kurumlara aidat ödemekten kredi ve hibe vermeye kadar çok geniş bir yelpaze içerisinde kamu harcamaları yapılmaktadır.

C-KANUNLAR Kanunlar Anayasalarının yetkili kıldığı organlar tarafından çıkartılan yazılı, genel, soyut ve sürekli hukuk kurallarıdır. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bütçe Kanunu Alım ve Satım Kanunları a) kamu ihale kanunu b) devlet ihale kanunu 5) Personel Kanunları 6) Teşkilat Kanunları 7) Harcırah Kanunu 8) Sosyal Güvenlik Kanunları 9) Gelir ve Gider Kanunları

YÜRÜTME ORGANI TARAFINDAN ORTAYA KONAN KAYNAKLAR Yürütme organı tarafından çıkartılan ve Kamu Harcama Hukukuna kaynak olabilecek kanun hükmünde kararnameler, Bakanlar Kurulu kararları, tüzükler, yönetmelikler, tebliğler, genelgeler, bütçe uygulama talimatları gibi çok sayıda düzenlenme mevcuttur. A-KANUN HÜKÜMÜNDE KARARNAMELER Anayasamızın 91.md ile Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. Kanun hükmünde kararnamelerin olağanüstü zamanlarda ve acil durumlarda çıkarılması gerekir. Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin, bir yetki kanununa dayanması gerekir. Yetki kanunu, çıkartılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılmayacağını belirler. Kanun hükmündeki kararnameler, Resmi Gazetede yayımlanır ve yayımlandıkları gibi TBMM’NE sunulur.

B- BAKANLAR KURULU KARARLARI Vergileme ile ilgili olarak Anayasanın 73.md son fıkrasında ‘Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerinin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir hükmü yer almaktadır. C- TÜZÜKLER Bilindiği gibi kanunlar soyut nitelikli metinlerdir .Bu bakımdan kanunlarda ayrıntılı ve açıklayıcı hükümlere yer verilmez.Tüzükler ise somut niteliktedirler. Tüzükleri kanunlardan ayıran en önemli fark, aralarındai kaynak farkıdır.Kanunlar yasama organınca tüzükler ise yürütme organınca çıkarılır. Bakanlar Kurulu, kanunun uygulamasını göstermek veya emrettği işlevi belirlemek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesiden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir. Tüzükler Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır.

D- YÖNETMELİKLER Yönetmeliklerle ilgili olarak Anayasanın 124.md ‘ Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilikleri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda beliritilir’ şeklinde bir düzenleme getirmiştir. Yönetmelikler, idarenin düzenleyici işlemleridir Yönetmelikler, Bakanlar Kurulu, Başbakanlık, Bakanlıklar, kamu tüzel kişileri tarafından çıkarılır. Yönetmelikler, dayanakları kanun ve tüzüklere aykırı olamazlar. Kamuyu ilgilendiren yönetmelikler, ilgililere duyurulması bakımından Resmi Gazetede yayımlanır. Harcamaya ilişkin mali kanunların sayıca fazla olmaları ve şekil bakımından oldukça karmaşık bulunmaları dolayısıyla, kanunların uygulanmasında kolaylık sağlayabilmek için çok sayıda Yönetmelik çıkarılmıştır. Bu bakımdan yönetmelikler Kamu Harcama Hukuku alanında oldukça önemli yardımcı kaynak niteliğine sahiptirler.

E- TEBLİĞLER Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan tebliğleri, bağlayıcı olan ve bağlayıcı olmayan tebliğler şeklinde ikiye ayırmak mümkündür. Birinci tür tebliğler, kanunların vermiş olduğu yetkiye dayanılarak çıkarılır. Bunlar; Danıştay’da iptal edilmediği sürece bağlayıcı kaynak niteliğindedir. Doğal olarak bu tebliğler, Danıştay tarafından iptal edilmesi halinde kaynak olma niteliğini kaybederler. İkinci tür tebliğler, Maliye Bakanlığı tarafından yorumlayıcı ve yol gösterici amaçla çıkarılır. Bunlar uygulama ile ilgili yorum türü tebliğlerdir. Bu tür tebliğler sadece Bakanlığı bağlar. Yargı kuruluşlarının bu tür tebliğleri kaynak olarak alma zorunluluğu bulunmamaktadır. F- YÜRÜTMEDEN DOĞAN DİĞER KAYNAKLAR Diğer kaynaklar bölümünde, bütçenin uygulanmasını gösteren ve Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan Bütçe Uyguluma Talimatları, Ödeneklerin serbest bırakılmasına ve kamu harcamalarının yapılmasına izin veren, Ödeme Emirleri ve Tel Emirleri’ni, harcamacı kurumların işlemlerini düzenleyen Genelge’leri, harcama ile ilgili sorulan sorulara verilen cevapları gösteren Özelge’leri ihale sürecinde kullanılan Tıp Şartnameleri ve Standart İhale Dökümanları sayılabilir.

YARGI ORGANI TARAFINDAN ORTAYA KONAN KAYNAKLAR Kamu Harcama Hukuku bakımından yargı organından doğan kaynakları ,Anayasa Mahkemesi kararları, içtihadı birleştirme kararları, Sayıştay Kararları ve diğer yargı kararları şeklinde üç başlık altında ele almak gerekir. A-ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARI Anayasalar, ekonomik ve toplumsal olarak siyasi iktidarlara yön veren temel ilkeleri, bireylere sağlanan temel hak ve özgürlükleri de göstermeleri bakımından temel hak ve özgürlüklerin güvencesini oluştururlar. Harcama kanunları da diğer tüm kanunlar gibi, Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tabidir. Bilindiği üzere bütçelere bütçeyi ilgilendirmeyen hükümler konulamaz. Anayasaya göre, Anayasa Mahkemesi kararları kesindir ve bu kararlara karşı temyiz ya da karar düzeltmesi gibi yollara başvurulamaz. Bu kararlar Resmi Gazete yayımlanır ve Yasama, Yürütme, Yargı Organları ile tüm idari kuruluşları, gerçek ve tüzel kişileri, kısacası herkesi bağlar. Anayasa Mahkemesine yapılan aykırılık başvurusunun sonucunda ya iptal ya da ret kararı verilir. Bazı durumlarda Anayasa Mahkemesinin uygun bulması halinde gerekçeli kararın yayım tarihine kadar yürürlüğü durdurma kararları da verilmeye başlanmıştır.

Anayasa Mahkemesi ret kararları, isminden de anlaşılacağı gibi bir normun Anayasaya aykırı olması nedeniyle yapılan başvurunun haklı görülmeyerek reddedilmesidir. Somut norm denetiminde Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği net kararından sonra 10yıl geçmedikçe kanunun Anayasaya aykırılığı nedeniyle tekrar başvurulamaz kuralı mevcuttur. B- İÇTİHADI BİRLEŞTİRME KARARLARI Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu, Danıştay dava dairelerinin veya dava daireleri genel kurullarının, kendi kararları ya da ayrı ayrı verdikleri kararlar arasında uyuşmazlık tespit etmeleri veya birleşmiş içtihatların değiştirilmesinin gerekli görülmesi hallerinde, ilgili mevzuat hükümlerine göre içtihadın birleştirilmesine veya değiştirilmesine karar verir. Danıştay içtihadı birleştirme kararları, Danıştay daireleri ile diğer idari ve vergi mahkemeleri için uyulması zorunlu kaynaklardır. Aynı şekilde Yargıtay içtihadı birleştirme kararları da uyulması zorunlu kaynaklardandır.

D-DİĞER YARGI KARARLARI C- SAYIŞTAY KARARLARI Kamu Harcama Hukuku için önemli bir kaynak da Sayıştay Kararlarıdır. Sayıştay’ın Genel Kurul Kararları, Daireler Kurulu Kararları, Temyiz Kurulu Kararları ve Daire Kararları, kamu harcamalarına yön veren ve çeşitli harcamalar yapılmasına ya da yapılmamasına yol aça, Kamu Harcama Hukuku için çok önemli bir kaynaktır. D-DİĞER YARGI KARARLARI İçtihadı birleştirme kararları dışında kalan yargı kararları, yardımcı nitelikte kararlardır. Bu kararlar sadece dava ile ilgili kişileri bağlar. İdare aynı durumda olan olay ve kişiler için bu kararları uygulamak zorunda değildir.Diğer mahkemeleride bu kararlara uymaları gerekmemektedir.

DİĞER KAYNAKLAR A- DOKTRİNLER B- ÖRF VE ADET Diğer kaynaklar başlığı altında, doktrinlerle örf ve adet konusuna değinilmesinde yarar vardır. A- DOKTRİNLER Doktrin veya bilimsel içtihadlar, hukuk düşünürlerinin hukuki konular hakkında görüş ve düşüncelerini ortaya koymalarıyla meydana gelir. Yani olması gereken hukuku belirlerler.Bu bakımdan doktrin hukukun gelişmesinde çok önemli rolü vardır. Özellikle idare hukuku alanında ortaya konmuş olan bilimsel görülerden, harcama kanunlarının yapılandırılması veya uygulanması sırasında yararlanılması kaçınılmazdır. B- ÖRF VE ADET Örf ve adet, topluluk içerisinde kabul gören ve toplumda uyulması zorunlu sayılan geleneklerdir. Esasında örf ve adet, lügat anlamıyla aynı anlamları taşımaktadır. Örf ve adet yazılı hukuk kaynağı değildir. Hukuk kurallarında olması gereken özellikler, süreklilik, genel inanç ve devlet yaptırımıdır. Yazılı olmamasına rağmen bu niteliklere sahip olan örf ve adet, genelde hukuk kaynağı olarak kabul edilir.

NORMLAR HİYERARŞİSİNE UYGUN DAVRANMA ZORUNLULUĞU Bu bölümde detaylı bir şekilde ortaya konulan normlar hiyerarşisine uygun hareket etmek hukuk devleti olmanın temel kuralıdır. Kamu Harcama Hukukunda da bir alt mevzuat bir üst mevzuata aykırı hükümler taşıyamaz. Son dönemlerde bir çok alanda çıkarılan genelge ve tebliğleri örnek olarak ele alırsak, genelge ve tebliğler yeni bir mevzuat ortaya koymak için kaleme alınmaz. 1982 Anayasasına normlar hiyerarşisi kavramı çerçevesinde bakıldığında ortaya; Anayasa, temel hak ve özgürlüklere ilişkin usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler ve genelgeler şeklinde bir sıralama çıkmaktadır. Bu sıralamada her bir norm kendinden sonra gelen hukuk normuna kaynak teşkil etmekte ve sıralamada sonraki normlar önceki normlara uygun olmak zorundadır.

HAZIRLAYANLAR 2010473109 MERVE ÖZVANLI 2010473092 ŞULE UÇAR 2012473136 ESRA PULLU 2013476130 DİDEM AYDAL