Konu 16: TOPRAK REFORMU YASASI VE UYGULAMA SONUÇLARI

Toprak Reformu Nedir? 1929 yılında Mustafa Kemal Atatürk döneminde topraksız halka toprak dağıtmak amacıyla çıkarılan kanundur. Böylelikle ülke toprakları verimli hale getirilecek ve topraksız köylü kalmayacaktı. Türkiye’de tarım topraklarındaki mülkiyet dağılımına ilişkin dengesizliğin giderilmesine yönelik olarak toprak reformu amacıyla 3 yasa çıkarılmıştır.

Toprak reformuna ilişkin 1. yasal düzenleme Toprak reformu yasalarının uygulamaları genelde hazine topraklarının dağıtımını getirmiş; her 3 yasanın da çıkarılış gerekçesi olan toprak reformunun bir önemi kalmamıştır. İlk toprak reformu girişimi olan 1945 tarihli 4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Yasası ülke genelinde toprak reformunu gerçekleştirmek için gerekli kuralları içermekteydi. Yasa maddeleri geniş toprakların belirli bir tavan sınırından yukarısının kamulaştırılarak topraksız ve az topraklı çiftçilere dağıtımının sağlanmasını ele alan başlıca temel kuralları düzenlemekteydi.

Yasanın çıkarıldığı yıllar düşünüldüğünde toprak toplulaştırması, tarım topraklarının korunması gibi kavramlar yasa için geçerli olmaması doğaldır. Başarılı bir toprak reformu için uygulama süresinin kısa olması da sonucu değiştiren bir etken olmaktadır. Süre, toprak reformunun siyasi yönü nedeniyle önemlidir. Ülkedeki siyasi yapı değişikliklerinden yasanın içeriği ve uygulanma biçimi de etkilenecektir.

Bu yasa da yürürlükte kaldığı 28 yıl boyunca değiştirilmiş, başlangıçtaki amacını gerçekleştirme olanağını bulamamıştır. Yasanın toprakların kamulaştırılacak topraklara ilişkin en önemli kuralı 1950 yılında 5618 sayılı yasa ile değiştirilince toprak reformunun uygulanma olanağı da pek kalmamıştır. Böylece yasa toprak reformu yasası niteliğini kaybetmiştir.

Yasanın uygulama sonuçlarına bakıldığında tarımsal yapıya ilişkin özellikle mülkiyet yapısı üzerinde önemli bir değişiklik yaratmadığı ve hazine topraklarının dağıtımıyla yetinildiği anlaşılmaktadır. 1972 yılına kadar yasa kuralları gereğince dağıtılan 22.313.646 da. Toprağın özel kişilerden kamulaştırılan kısmı 54.252 da. olup, dağıtılan toprakların % 0.2 sini oluşturmaktadır (3).

İçerik açısından bir toprak reformu uygulamasına temel oluşturabilecek bir niteliği olmasına karşın yasanın uygulamada yozlaştırılması, ülkedeki toprak mülkiyeti düzeninde ve toprak-insan ilişkileri konusunda bir iyileştirme getirememesine neden olmuştur(4).

Toprak reformuna ilişkin 2. yasal düzenleme 1973 yılında yürürlüğe giren 1757 sayılı Toprak ve Tarım Reformu Yasasıdır. Bir toprak reformu yasasında yer alabilecek konuları ayrıntılı bir biçimde 237 maddede ele alan yasa oldukça geniş kapsamlıdır. Toprak reformuna ilişkin kurallar yanında; toprağın tasarruf ilişkilerinin düzenlenmesi kiracılık ve ortakçılıkla işletme biçiminin düzenlenmesi , toprağın parçalanmasının önlenmesi ve toprak toplulaştırması, tarım topraklarının korunması amacıyla kullanımının düzenlenmesi yasanın amaçları içinde yer almıştır.

Yasa kurallarının uygulamada nasıl sonuçlar yaratacağı, ortaya çıkacak eksiklik ve aksaklıkların neler olabileceği ve bunların nasıl giderileceği sadece belirli varsayımlara dayanmaktadır. Çünkü 3 yıl yürürlükte kaldığı ve Anayasa Mahkemesince 1976 yılında iptal edilmesi nedeniyle 1757 sayılı yasa da toprak reformunu gerçekleştiremeden hukuk tarihinde yerini almıştır. Bölgesel uygulamayı öngören yasanın il ve köyler bazında uygulama alanlarını öngörmesi de başka bir eleştiri konusudur.

Böyle bir uygulamanın ülkenin toprak mülkiyetinin dağılımı konusunda köklü bir değişiklik yaratacağı kuşkuludur.Yasanın il olarak uygulandığı tek yer olan Şanlıurfa ilinde yasa kuralları gereğince 1.690.105 da. toprak özel kişilerden kamulaştırılmış, yasanın yürürlükte kaldığı süre içinde sadece 230.897 da. ı dağıtılmıştır.

Yani dağıtılan toprak, kamulaştırılan toprağın ancak 1/8 kadarını oluşturuyor ve ilginç bir uygulamayla kamulaştırılıp dağıtılmayan bu toprakların çok düşük bir kira bedeliyle eski sahipleri büyük çiftçiler tarafından işletilmeye devam edildiği bildirilmektedir. 230.897 dönüm toprak 47 köyde 1218 aileye dağıtılmıştır. Bu da nüfus olarak 5539 kişidir.Aile başına ortalama 190 dönüm kadar bir yer düşmektedir.Öte yandan toprak isteme bildirgesi veren aile sayısı 75.700 kişiyi bulmaktadır.

Bu toprakların yasanın amaçları dışında kullanılamayacağı ancak dağıtılıncaya kadar topraksız çiftçilere kiralanabileceği kuralı yasanın iptali ile ortadan kalkmıştır. Uygulayıcı kuruluşun tasarrufuna geçen ve dağıtılamayan topraklar da ilginç bir uygulamayla çoğunlukla eski sahiplerine kiralanmıştır(4). Kamulaştırılan toprakların eski sahiplerine kiralanması büyük toprak mülkiyetinin siyasi etkisinin bir sonucudur.

Toprak reformuna ilişkin 3. yasal düzenleme Türkiye’nin toprak reformu sürecinin son yasası 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Yasasıdır. 1984 yılında yürürlüğe giren yasada toprak reformunun temel ilkeleri genel başlıklar halinde ve yasanın diğer konuları ile kavram karışıklığı içinde düzenlenmiştir. Yasanın uygulamasında ortaya çıkan eksiklikler daha sonra yönetmelik ve talimatnameler ile giderilmeye çalışılmıştır.

Ancak bu düzenlemeler toprak toplulaştırması uygulamalarından kaynaklanan eksikliklere ilişkindir. 1984 yılından bu yana uygulama bölgelerinde toprak reformu amaçlı 1 dekar toprak bile kamulaştırılmamıştır. Yasanın toprak reformuna ilişkin kurallarının yasayı süslemekten başka bir fonksiyonu bulunmamaktadır.

Bu yasanın uygulaması göstermiştir ki; 1757 sayılı yasayla kamulaştırılan ve dağıtılamayan toprakların yeniden eski sahiplerine iade edilmesini sağlamak yasanın çıkarılışının temel amacıdır(5). 3083 sayılı yasada adından da anlaşılacağı gibi sulama alanları ve Bakanlar Kurulunca gerekli görülen alanlarda tarım reformu önlemlerinin alınması öngörülmektedir.

Yasanın amaçları tarım reformu önlemleri olarak bilinen düzenlemeleri içermektedir. Bunlar toprak reformu dışında tarımsal yapı için getirilen iyileştirmelerdir. Tarımda verimliliğin artırılması, devletin mülkiyetinde bulunan toprakların yeter toprağı bulunmayan ve topraksız çiftçilere dağıtılması, toplulaştırmanın yapılması,

kırsal yerleşimlerin kurulması ve geliştirilmesi, tarım topraklarının amaç dışı kullanımının düzenlenmesi, dağıtılmayan tarım topraklarının değerlendirilmesi, gerekli görülen bölgelerde gayrimenkullerin milli güvenlik nedeniyle mülkiyet ve tasarruf biçimlerinin ve yerleşim yerlerinin düzenlenmesi yasanın amaçlarını oluşturmaktadır.

Toprak reformuna ilişkin önlemler yasanın 4 Toprak reformuna ilişkin önlemler yasanın 4. maddesinde özel mülkiyet tarım topraklarının kamulaştırma ile uygulayıcı kuruluşun tasarrufuna geçeceği kuralı ile ortaya çıkmaktadır. Kamulaştırılacak toprakların genişliği uygulama bölgesi için belirlenen dağıtım normunun on katını aşan büyüklük olarak belirlenmiştir.

Kamulaştırma bedelinin saptanması için bedel takdir komisyonlarının karar vereceği, kamulaştırma bedelinin rayiç bedele karşılık geldiği ve kamulaştırma bedellerinin peşin ve nakit olarak ödeneceği yasa ve yönetmeliğinde düzenlenmiştir. Kamulaştırma bedellerinin belirlenmesi ve ödenmesine ilişkin bu kurallar yasada aslında toprak reformu amaçlı bir kamulaştırmaya gidilemeyeceğini bir biçimde ortaya koymaktadır.

Çünkü toprak reformu yasalarında kamulaştırma bedelleri ve ödeme biçiminin yaratacağı ağır koşulların devlete getireceği ekonomik yük oldukça fazladır. 1982 Anayasasının 46. maddesi kamulaştırma bedelinin belirlenmesinde vergi beyanının, kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirlerinin, taşınmaz malların birim fiyatlarının, yapı maliyet hesaplarının ve diğer objektif ölçülerin dikkate alınacağını öngörmektedir.

Yine aynı maddede tarım reformunun uygulanması amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şeklinin yasa ile belirleneceği ve taksitle ödemenin öngörebileceği bu durumda, taksitlendirme süresinin beş yılı aşamayacağı kurala bağlanmıştır. 3083 sayılı yasanın kamulaştırma bedelinde rayiç bedeli kabul etmesi ve diğer kriterleri dikkate almaması ve toprak reformu amaçlı bir yasa olmasına rağmen taksitli ödeme şeklini benimsememesi, anayasa tarafından kabul edilen hakkı kullanmaması büyük bir eksikliktir.

Bu kural toprak reformunun yapılmamasını başından kabul etme anlamına gelmektedir(6). Dağıtılacak toprakların genişliği 1984 yılı toptan eşya fiyatları endeksine göre yıllık tarımsal işletme geliri bir milyon liradan az olmamak koşulu ile bulunacak miktar olarak 8. maddede belirlenmiştir.

Yasada dağıtımdan yararlananların toprağı devralma bedelinin kamulaştırma bedelinde olduğu gibi rayiç bedel üzerinden borçlandırmanın dördüncü yılından itibaren on yılda eşit taksit ve faizsiz olarak ödeneceği kurala bağlanmıştır. Ancak dağıtımdan yararlanacak çiftçilerin seçim kriterleri yasada unutulan konular arasındadır. Bu konu yönetmelikte ele alınmış, topraksız ve az topraklı çiftçilerin öncelik sıralamasının ayrı ayrı yapılacağı öngörülmüştür.

Dağıtım yapılırken topraksızlara mı, az topraklılara mı öncelik verileceği açık değildir. Toprak dağıtımında sahip olunan toprak genişliği, öğrenim durumu, tarımsal eğitim durumu, yaş, medeni durum ve çocuk sayısı, bölgede oturma süresi, bölgede oturacak konutunun bulunması, üretim araçlarına sahip olma, bağımsız işletme kurabilme koşullarına sahip olma durumuna göre hak sahipliği sıralaması yapılacaktır. Diğer toprak reformu yasalarından farklı olarak kiracı ve ortakçılar ile tarım işçilerinin dağıtımdan yararlanacaklar içinde yer almadığı görülmektedir.

Yasanın 7. maddesi uygulayıcı kuruluşun tasarrufuna geçen toprakları yeterli toprağı bulunmayan veya toprağı olmayan çiftçilere dağıtabileceği ve kiraya verebileceği gibi, yerleşim projelerinin ve toplulaştırmanın gerçekleştirilmesi amacıyla da kullanabileceğini belirtmektedir. Özel mülkiyetten kamulaştırılan toprakların bir tek dağıtım amacı ile kullanılması toprak reformunun ön koşuludur.

Bu toprakların tarımsal altyapı iyileştirmelerinde ve kırsal yerleşim düzenlemelerinde kaynak olarak kullanılması toprak reformu hukukunda yer alamayacak ve mülkiyet hakkının özüne aykırı, yanlış bir düzenlemedir. Yasanın ve yönetmeliğinin diğer kuralları incelendiğinde yasa koyucunun toprak reformu ile toprak toplulaştırması kavramlarını da birbirine karıştırdığı anlaşılmaktadır(7).

Toprak reformunun temel uygulama alanları olan kamulaştırma ve dağıtımın toplulaştırma kapsamında yer almayacağı bilinen bir durumdur. Toplulaştırma toprak reformu çalışmalarında tarımsal yapıyı iyileştirici önlemler içinde yer alan ve toprak reformundan tamamen farklı bir düzenlemedir.

Tarım Reformu Genel Müdürlüğü’ nün verilerine göre 3083 sayılı yasanın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren özel mülkiyetten toprak reformu amacıyla bir kamulaştırma ve dağıtım yapılmamıştır. Yasanın il bazında uygulandığı yer 1757 sayılı yasada da uygulama bölgesi olarak belirlenen Şanlıurfa’dır.

Diğer uygulama alanları ilçe ve köy düzeyinde olup bu alanlarda gerçekleştirilen tarım reformu uygulamalarının ülke genelinde ne oranda bir ilerleme sağlayacağı yanıt bekleyen bir sorudur. Yasanın temel uygulama konuları daha çok toprak toplulaştırması, hazine topraklarının dağıtılması çalışmaları ve 1757 sayılı yasa ile kamulaştırılan toprakların eski sahiplerine geri verilmesidir.

SONUÇ Toprak reformunda etkin bir uygulama ve başarılı bir sonuç için yasaların çıkarılmasının yeterli olmadığı açıktır. 4753 ve 1757 sayılı yasalar temelde toprak reformunu hedeflemişler ancak uygulamada asıl amaçlarının uzağında kalmışlardır. 3083 sayılı yasanın ise toprak reformuna yakınlığı sadece adındaki “reform” sözcüğünden ibaret kalmıştır.

Toprak reformunun uygulanabilmesi için ülkenin siyasi ve politik ortamının toprak reformunu uygulamaya istekli olması gereklidir. Kapsamlı bir toprak reformu yasasının çıkarılması ve ülke genelinde toprak mülkiyeti dağılımında değişiklik yaratabilecek oranda ve hızlı bir biçimde uygulanması buna bağlıdır. Aksi halde toprak sahiplerinin baskısı ve sürekli değişen politikalar toprak reformunu gerçekleştirebilme çabalarını sonuçsuz bırakacaktır.

Türkiye’de toprak reformu yasalarının uygulama sonuçlarına bakıldığında bu sürecin yaşandığı açık bir biçimde görülmektedir. Tarımsal mülkiyetin dağılımındaki dengesizlik çözümlenmeden tarımsal işletmeye yönelik devletçe götürülen iyileştirmelerden ve desteklemelerden topraksız ve yeter toprağı bulunmayan çiftçilerin yararlanamayacağı gerçektir.

Büyük mülk sahiplerinin yararına olan bu politikalar tarım kesimindeki sosyo-ekonomik sorunların da giderek büyümesine yol açmaktadır. Böylece tarım kesiminde büyük bir çoğunluğu oluşturan topraksızların, yeter toprağı olmayanların, kiracı ve ortakçıların, mevsimlik veya sürekli tarım işçilerinin sorunları hem hukuksal yapıda hem de pratikte çözüm bulamamaktadır.