Kamu Yönetim Düşüncesinin Batıda ve Türkiye’de Gelişimi ÖĞR. GÖR. A. ÇAĞLAR ERKAN

KAMU YÖNETİMİ KAVRAMI NEYDİ? Kamu yönetimi, devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yerine getiren yönetim dalıdır. Kamu yönetimi, devlet aygıtının yasama ve yargı dışında kalan kısmıdır, matematiksel bir ifade ile devlet eksi yasama ve yargıdır. Kamu yönetiminin genel amacı kamuya yararlı olmaktır. Kamunun ihtiyaçlarını gidermek için, topluma ve onu oluşturan bireylere hizmet götürmeye çalışır.

Kamu Yönetiminin hizmetleri Kamu yönetiminin, yapması gereken hizmetleri yerine getirebilmesi için kendisine bazı yetkiler tanınır. Bu yetkilerin kötüye kullanılmaması için, kamu yönetiminin hukuk kurallarının sınırları içinde kalması, objektif, tutarlı ve güvenilir olması gerekir. Kamu yönetiminin hukuka aykırı davranışlarına karsı bireyin korunabilmesi için, kamu yönetiminin yargı denetimine tabi tutulması lazımdır. Kamu yönetiminin görevleri, hukuka uygun olarak ve bir isteğe bağlı kalmaksızın sürekli olarak yürütülür.

Kamu Hizmetleri Kamu yönetimin amacı, kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamaktır. O halde, kamu hizmeti, kamu yönetiminin varoluş sebebi ve temel kavramlarından biridir. Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekle yükümlü oldukları hizmetler, kamu hizmetidir. Kamu hizmeti, bir kamu kurumunun kendisi tarafından doğrudan yürütülebileceği gibi, onun yakın gözetimi altında özel girişim eliyle de yürütülebilir.

Kamu yönetiminin Sürekliliği Kamu yönetiminin sürekliliği asıldır ve kamu yönetiminin belli baslı görevi hükûmetin günlük islerini yürütmektir. Yasama, yargı ve yürütmenin bir kısmı (hükûmet), bir sure çalışmasa ve faaliyetlerini durdursa bile, yönetim islediği surece devlet ve toplum düzeni devam eder. Fakat yönetim durursa, o zaman toplum düzeni sarsılır ve anarşi olur. Bu nedenle kamu yönetimi, ülkenin her yanına yayılan ve kişilerin hemen her an ilişki içinde bulundukları sürekli görev yapan kuruluşlardır. Bir kamu yönetimi sisteminde kuruluşlar merkezi ve yerel yönetim olarak düzenlenir.

Merkezi hizmetler bakanlıklarca, yerel hizmetler ise yerel yönetimlerce yürütülür. Ancak uygulamada kamu hizmeti kavramının merkezi ve yerel kamu hizmetleri olarak ayrılması güçlük yaratmaktadır. Bu tür durumlarda devletçe ulusal düzeyde yürütülmekte olan birçok hizmet, bakanlık yapıları içinde görülmeyen özel statülü kuruluşlar tarafından gerçekleştirilir. Bu tür kuruluşlar hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olarak adlandırılır.

Devlet Nedir? Devlet, üzerine pek çok farklı görüş belirtilmiş olsa da en genelde toplumun ortak ihtiyaçlarının karşılanması için oluşmuş bir örgüttür. İlkel toplumlardan, günümüz toplumlarına kadar gelişen insan nüfusu, aralarında işbölümü, işbirliği ve dayanışma yolu ile devlet denilen örgütlenmeyi gerçekleştirmiştir. Önceleri, aile, sülale, kabile, koy, kasaba, şehir toplumlarının örgütlenerek giderdiği ortak ihtiyaçlar, günümüzde büyümüş toplumların, şehirlerden oluşan karmaşık yapılarını yönetmek için oluşturulmuş Devlet denilen büyük örgütler tarafından karşılanmaktadır.

DİSİPLİNİNİN TÜRKİYE’DEKİ GELİŞİMİ Kamu yönetimi disiplininin Türkiye’de bir öğretim dalı olarak ortaya çıkışı, II. Dünya Savaşı sonrasına denk düşmektedir. Disiplinin Türkiye’de gelişmeye başlaması, Türkiye’nin kendi koşullarının ürünü olmamış, tersine kamu yönetimi disiplininin kuruluşu büyük bir dünya programının sonucu olarak gerçekleşmiştir

Pek çok azgelişmiş ülkede aşağı yukarı aynı dönemde uygulanmaya başlayan bu program “idari reform yardımı” adı altında Birleşmiş Milletler ve Amerikan Dışişleri Bakanlığı’na bağlı Uluslararası Kalkınma Ajansı (AID) tarafından geliştirilmiştir. Bir seferberlik halinde azgelişmiş ülkelerde ve dolayısıyla Türkiye’de kamu yönetimi reform çalışmalarını yürütecek ve eğitim verecek ABD örneğine uygun örgütler oluşturulmuştur

ABD’den gelen uzmanların önderliğinde kurulan kürsü ve enstitüler, kuruldukları ülkelerde kamu yönetimi disiplininin oluşumu sırasında Anglo- Amerikan modeline uygun olarak örgütlenmesini sağlamışlardır. Bu ülkelerde yeni bir kamu yönetimi bilimi ve geleneği inşa edilirken, o ülkelerin bu alanda sahip olduğu bilgi birikimi ve ait olduğu gelenek yok sayılmış, tarihsel bilinç ve birikimle olan bağ birdenbire kesilip bir daha hiç dikkate alınmamak üzere bir kenara atılmıştır. Türkiye’de bu durum Kıta Avrupası kamu yönetimi yaklaşımına dayanan Umumi Amme Hukuku kürsülerinin ve bu alana ait birikimin unutulması biçiminde yaşanmıştır

Sonraki Gelişim Türkiye’de kamu yönetimi disiplininin sonraki gelişimi, genel anlamda Amerikan yönetim bilimi ekolünün etkisi altında sürmüştür. Bu dönemde daha çok Osmanlı’dan devralınan idari yapının reformdan geçirilmesi konusuna yönelen yönetim araştırmaları, ABD kaynaklı Taylorcu yaklaşımın etkisiyle ortaya çıkmıştır. Böylece, örgütlenme, mevzuat, ücret rejimi, yönetimin rasyonelleştirilmesi konuları öncelik kazanmıştır. “İdari reform” adı altında yapılan bu araştırma ve incelemeler, 1950’lerden 1960’lara kadar sürmekle birlikte, Batı merkezli bakış açılarının etkisi altında kaldığı ve yerel ihtiyaçları dikkate almak yerine aktarmacılığı benimsediği eleştirisi ile karşılaşmıştır.

Ayrıca, bu çalışmaların daha çok örgütleri temel aldığı, üstelik örgütleri sistemin bir parçası olarak değil bağımsız birimler olarak ele aldığı ve insan öğesini ihmal ettiği yönünde eleştiriler de yapılmaktadır. Ancak, bu dönemde Amerika’da büyük ilgi ile karşılanan “karşılaştırmalı kamu yönetimi” ve “kalkınma yönetimi” yaklaşımları Türkiye’de pek yankı uyandırmamıştır. Bu iki yaklaşımın Türkiye’de ilgi görmesi 1970’li yıllarda gerçekleşecektir.

1960’lar… 1960’larda Türkiye’de yönetim anlayışı, planlama ve kalkınma kavramları ile birlikte ele alınmaya başlamıştır. Özellikle 1965 sonrasında yerli araştırmacıların kamu yönetimi alanında eserler vermeye başladıkları görülmektedir.

1970’ler…. 1970’lerde ise, ampirik çalışmalara dayalı ve yönetimin davranış boyutunu ön plana alan yaklaşımın etkisinde yapılan çalışmalar yaygınlaşmıştır. Ancak yapılan çalışmaların henüz emekleme döneminde olmalarının yanında hala Batı merkezli bakış açısıyla yapıldıkları dikkat çekmektedir. Bu durum 1980’li yıllarda da devam etmektedir.

1980’ler 1980’lerin başında Kamu Yönetiminin Türkiye’deki gelişimi üzerine bir araştırma yapan Heper ve Berkman, Türkiye’ye özgü ve yerel yönetsel araştırmaların niteliksel yetersizliklerinin altını çizmişlerdir.

1980 Sonrası Türkiye’de kamu yönetiminin 1980 sonrası gelişimi de, yine Batı dünyasının etkisi altında kalan bir çizgide ilerlemektedir. Bilindiği üzere, refah devletinin krizi ve neo-liberalizmin egemenliğini kurması süreci, azgelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından yapısal uyarlama programlarını gündeme getirmiştir. Özellikle Dünya Bankası tarafından yönlendirilen yapısal uyum programları, azgelişmiş ülkelerde gerek kamu ekonomisinin ve kamu yönetiminin, gerekse kamu yönetimi disiplininin izleyeceği rotayı çizme işlevini kazanmıştır.

Bu durum 1980 sonrasında kamu yönetimi disiplinini önemli bir paradigma değişimi yaşamasına yol açmıştır. Değişim kısmi bir reform değil, devletin ve yönetimin yapısını ve faaliyet alanlarını hedef alan radikal bir yapılanma sürecidir.

Gelişimi Ayrıntılarla inceleyelim Kamu yönetimi disiplininin Türkiye’deki tarihi gelişimine geçmeden önce şunu ifade etmek gerekir ki; Türkiye’de kamu yönetimi disiplini, bir taraftan Batı’da bu alanda gelişen yeni eğilimlerle, diğer taraftan ise Türkiye’deki TODAİE, SBF ve İçişleri Bakanlığı gibi kurumlarda çeşitli kademelerde görev almış ve bugün bazıları hayatta olmayan sınırlı sayıda akademisyen ve bilim insanının ağırlıklı olarak çeviriye dayanan çalışmaları ve etkileri ile şekillenmiştir.

Kamu yönetimi disiplinine ilişkin ilk nüvelerin oluşturulmaya çalışıldığı yıllar olarak nitelendirdiğimiz Tanzimat döneminden 1950’li yıllara kadarki döneme bakıldığında, özellikle Kıta Avrupası’ndaki anlayışa paralel olarak ve idare hukukunun etkisiyle, ağırlıklı olarak kamu yönetiminin yapısal-hukuki yönü ile ilgilenildiği görülür. Hatta bu dönemde kamu yönetimi, idare hukukunun bir alt dalı gibi algılanmış ve bundan dolayı da idare hukukçularının tekelinde kalmıştır

Şöyle ki, Siyasal Bilgiler Okulunda “Türk İdare Teşkilatı Tarihi”, “Mahalli İdareler” ve “Şehircilik” gibi yeni derslere yer verilmesine rağmen hukuk derslerinin ağırlığı devam etmiştir. İdare Hukukunun Türkiye’deki kamu yönetimi araştırma ve öğretimindeki etkinliği giderek azalmakla birlikte günümüze kadar sürmüştür. Bunda, bir taraftan Osmanlı İmparatorluğunun son ve Cumhuriyetin ilk dönemlerinde hukuki yanı ağar basan Fransız yönetim sisteminin örnek alınması, öbür taraftan ise hukuk sisteminin Türkiye’de daha köklü olması etkili olmuştur

II. Dünya savaşından sonraki yıllarda, Kamu Yönetiminin çağdaş anlamda bilimsel bir disiplin ve öğretim dalı olduğu görülmektedir. Bu, Türkiye’nin kendi iç dinamikleri sonucu oluşmuş bir durum değildi. Tersine, kamu yönetimi disiplininin kuruluşu büyük bir dünya programının parçası olarak gerçekleştirilmiştir. Çünkü bu dönemde Kamu yönetimi disiplini, adeta bir “dünya disiplini” haline gelmişti. Gelişmekte olan ülkelerin sosyo-ekonomik kalkınması için yapılacak dış yardımın iyi bir şekilde yönetilebilmesi amacıyla ihtiyaç duyulan çağdaş bir yönetim sisteminin kurulabilmesi için “idari reform yardımı” formülü ile bütün dünyada bir program uygulamaya konmuştu

Bu doğrultuda bu dönemde, dünyanın da ilk kamu yönetimi enstitüleri arasında yer alan TODAİE’nin kurulması Türkiye’de kamu yönetimi alanında atılan en önemli adımlardan birisini oluşturmaktadır. TODAİE’nin kurulması aşamasında Ankara’ya gelen ve aralarında Gunnar Heckscher’in bulunduğu BM uzmanlarının sunduğu raporda, Türkiye’deki Kamu Yönetimi disiplinine egemen olan hukuki yaklaşımın yumuşatılmasının ve siyaset bilimi yaklaşımı gibi diğer sosyal bilimlerden yararlanılmasının Türkiye’deki akademik yaşama ve Kamu Yönetiminin gelişmesine fayda sağlayacağı ifade edilmiştir.

Bu doğrultuda, TODAİE, Türkiye’de kamu yönetimi alanında Anglo- Amerikan yönetim anlayışının tanınmasına ve de zamanla daha fazla benimsenmesine imkan sağlamıştır. Enstitüde takip edilen ve kamu görevlilerini kamu yönetimi alanında yetiştirmeyi amaçlayan ders programlarında, yönetimin hukuki yönüne ağırlık veren Kıta Avrupası yaklaşımını yansıtan konuların yanı sıra yönetimin sosyo- psikolojik yönlerini de ele alan konulara yer verilmesi ile birlikte kamu yönetimi çağdaş bir içerik ve düzey kazanma yoluna girmiştir.

TODAİE’ye ilaveten Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesinde de Kamu Yönetimi disiplini ile doğrudan ilgili dersler verilmeye başlanmıştır. Bu derslere örnek olarak, Yönetim bilimi, örgüt ve yönetim, mahalli idareler vb. dersleri gösterilebilir. Anglo-Amerikan kamu yönetimi anlayışının etkisinin görüldüğü bir diğer öğretim kurumu, ODTÜ’dür. Derslerin ağırlıklı olarak Türk akademisyenler tarafından verildiği kurum, Kamu yönetimi öğretimini hukuktan ayrı bağımsız bir alan olarak üniversite düzeyinde yapan ilk kuruluştur. Bölümün programına bakıldığında hukuk derslerinin benzer öğretim kurumlarına oranla çok sınırlı olduğu gözlemlenmektedir.

Tabloda Görüldüğü üzere Kamı yönetimi yaklaşımında iki farklı paradigmanın olduğu görülmektedir. Türkiye’deki kamu yönetimi uygulamalarının klasik görüşten, yeni anlayışlara doğru evrildiği söylenebilir. Ancak öncelikle Türkiye’deki geleneksel kamu yönetimi yapısına kısaca değinmek gerekmektedir.

Özetle Türkiye’de Bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir, Biçimsellik ve aşırı kuralcılığın yönetimde etkinliği sağlayacağı düşünülmüştür, Yönetim, kamusal malların üretiminde ve dağıtımında bürokrasi söz sahibi olmuştur. Böylece devlet büyümüş, hantallaşmış, vatandaşlara hizmet yerine kural ve normları, amaçlara bakılmaksızın katı bir biçimde uygulanması durumu vücut bulmuştur. Siyasiler kamu alanında yapılacakları belirlemekte, kamu yöneticileri ise uygulamaktadır. Kamu sektöründe çalışanlar hayat boyu istihdam edilmektedir. Bu da pek çok sorunun temelinde yer alan kamu yönetimi anlayışına neden olmuştur ve olmaktadır.