Kamu Müdahale Biçimleri Piyasa ve Devlet Müdahalesindeki Aksaklıkları Gidermek

Temel Alternatifler Piyasa mekanizmasını harekete geçirmek Vergi ve sübvansiyonlar Kurallar ve düzenlemeler Piyasa-dışı mekanizmalar yolu ile mal ve hizmet sunumu Ekonomik ve toplumsal koruma/güvence

1. Piyasa mekanizmasını harekete geçirmek

Temel mesele: Eğer söz konusu piyasada ciddi aksaklıklar yok ise, o zaman piyasada mekanizmasının çalışmasını yavaşlayan veya engelleyen unsurların ortadan kaldırılması

Not: Bu önlemlerin ciddi bölüşüm etkileri olabilir Deregülasyon: Tekel haklarını sona erdirmek Giriş engellerini kaldırmak Mülkiyet haklarını berraklaştırmak Fiyat kontrollerini ortadan kaldırmak Özal döneminde Türkiye’de serbestleşme (iç ve dış ticaret, mali piyasalar) Not: Bu önlemlerin ciddi bölüşüm etkileri olabilir Örnek: Fiyatların serbest bırakılması sonucu kimi fiyatların artması, böylece tüketicilerin zarar görmesi

“Düzenleme yolu ile vergileme” Kaldırılması düşünülen kontrollerin neden yerleştirilmiş olduğun araştırmak gerekli Kontrollerin orada olmasının nedeni bölüşüm ile ilgili kaygılar olabilir Örnek: Ekmek fiyatlarının kontrol edilmesi “Düzenleme yolu ile vergileme” Devletin vergi ve destek araçlarının yeterince gelişmemiş olduğu durumlarda (kurumsallaşma düzeyi yeterli değil ise) devletler vergi ve sübvansiyon yerine fiyat kontrolleri kullanmayı tercih edebilir Örnek: serbestleşme öncesi dönemde şehir içi telefon hizmetleri tarifeleri çok düşüktü (muhtemelen maliyetin altında): Bir çeşit kaba evrensel hizmet politikası Örnek: 1980 öncesi KİTler tarafından üretilen aramalı fiyatlarının düşük tutulması yolu ile sanayinin desteklenmesi Bu bölüşüm hedefleri hala veya kısmen geçerli ise, o zaman deregülasyonun yanı sıra ek önlemler alınmalı

Piyasa kurmak Elektrikte kurulmuş olan dengeleme piyasası Avrupa’da emisyon ticaret mekanizması Piyasa oluşturulamayan durumlarda piyasa-benzeri mekanizmalar kullanmak (ihaleler) Piyasa içinde rekabet Piyasa için rekabet Özelleştirme

Özelleştirmenin anlamları veya biçimleri Bedava sunulan hizmetlerin ücretlendirilmeye başlanması Sözleşme yolu ile özel sektöre iş yaptırmak YİD, Yİ, İHD sözleşmeleri Devlet mülkiyetindeki varlıkların satılması Özel sektör firmalarının pyasaya girmesine izin verilmesi

Mülkiyet önemli midir? (eksik sözleşme fikrine giriş) Tam bilgi ve eksiksiz sözleşme ortamında kamu ve özel mülkiyet arasında fark yoktur Bu şartlar altında şirketin gelecekteki tüm edimleri ayrıntılı bir sözleşme içinde belirlenebilir, ortada herhangi bir belirsizlik kalmadığından şirket mülkiyeti önemsiz kalırdı. Oysa gerçek hayatta bilgi mükemmel değildir, sözleşmeler gelecekte ortaya çıkabilecek her türlü ihtimali göz önünde bulunduramazlar. Sözleşmeler eksik olmak zorundadır. Sözleşmelerin eksik olduğu ortamlarda varlıkların kimin mülkiyetinde olduğu önemli farklara neden olabilir.

Özelleştirme İktisadi açıdan özelleştirmenin kamu yararına etkileri Temel ön kabul: Özel mülkiyetin kamu mülkiyetine göre en önemli farkı, kâr ve buna bağlı olarak maliyetleri düşürme güdüsünün daha güçlü olmasıdır. Rekabet düzeyinin yüksek olduğu, ciddi dışsallıkların olmadığı ve evrensel hizmet gibi toplumsal hedeflerin güdülmediği ortamlarda, herhangi bir işletmenin özelleştirilmesi toplumsal refahı arttırır.

Ancak: Rekabet düzeyinin yüksek olmadığı, ciddi dışsallıkların (veya daha genel olarak, piyasa aksaklıklarının) olduğu veya evrensel hizmet gibi önemli toplumsal hedeflerin güdüldüğü ortamlarda tek başına mülkiyet devrinin toplumsal refahı olumlu etkileyeceği veri kabul edilemez. Bu ortamlarda özelleştirmenin nasıl yapıldığı, piyasayı çevreleyen ne tür bir düzenleyici çerçevenin bulunduğu en azından mülkiyetin devri kadar önemlidir. Dolayısıyla bu tür ortamlarda özelleştirmenin toplumsal refaha etkisi mülkiyet veya faaliyet devri kadar düzenleyici çerçevenin niteliğine bağlıdır. Bir başka ifade ile salt kâr güdüsünün güçlü olması, herhangi bir ekonomik faaliyetin sonuçlarının toplumsal açıdan optimal olacağı sonucunu doğurmaz. Yukarıda anılan durumlarda bu aynı zamanda düzenleyici çerçevenin niteliğine bağlıdır.

Örnek Olay: Hapishane Yönetimi Özelleştirilmeli mi Hart, Shleifer ve Vishny (Quarterly Journal of Economics, 1997) Hapishane yönetimi hizmetinin iki boyutu olduğunu düşünelim: maliyet etkinliği ve hizmet kalitesi (örnek: yemek kalitesi, mahkumlara iyi davranma, topluma kazandırma ve eğitim hizmetleri vs) Özel kesim yöneticilerinin maliyetleri düşürme eğilimi çok daha güçlü olacaktır. Ancak hapishane yönetimi özelinde maliyetlerin düşürülmesi hizmet kalitesinin düşmesine de yol açabilir “Eksik sözleşme” fikri burada devreye girer: Hizmet kalitesini ölçmek kolay değildir. Dolayısıyla hizmet kalitesini sözleşmede belirlemek zordur. Demek ki özel yönetim altında hizmet kalitesi tamamen yönetimin kontrolünde olacaktır, hükümet tarafından denetlenmesi zor olacaktır. Böyle durumlarda maliyetleri düşük tutma eğiliminin daha zayıf olduğu tasarımlar toplumsal refah açısından daha uygun tasarımlar olabilir. Bu ise kamu yönetiminin daha uygun olduğu anlamına gelir. Genel bir sonuç: Maliyetleri düşürme güdüsünün yüksek olması her ortamda toplumsal açıdan optimal değildir.

Kamusal aksaklıklar ve özelleştirme Yukarıda hükümetin amacının toplumsal refahı ençoklaştırmak olduğunu varsaydık: Hayırlı devlet veya hükümet Oysa hükümetlerin de amaçları toplumsal refah ile uyumlu olmayabilir; Hayırlı olmayan (non-benevolent) devlet Hükümetler kamusal kaynakları siyasi destek bulmak için kullanabilirler Bu durumda varlıkların özel mülkiyet altında toplumsal refaha daha olumlu etkileme ihtimali artar Kamu yönetimi reformu vs. özelleştirme tartışması

Örnek Olay: Elektrik dağıtım şirketleri özelleştirilmeli mi? Rekabetçi değil, doğal tekel Özelleştirilse de denetim altında olması gerekecek (düzenleme) Bu denetimi yapmak kolay değil örneğin: dağıtım hizmetinin fiyatı ne olmalı? örneğin: dağıtım şirketlerinin piyasayı kapatması nasıl önlenmeli? Öte yandan dağıtım şirketlerinin verimsiz çalıştığı da ortada Örnek: aşırı istihdam, yüksek kayıp kaçaklar Bu durumda özelleştirme/özelleştirmeme kararı hangi kıstaslara göre alınmalı?

2. Vergi ve Sübvansiyonlar

Vergi ve sübvansiyonların hedefleri Devlete gelir toplamak (örneğin kamusal malların sunulmasını finanse etmek için) Dışsallıkları düzeltmek Piyasa fiyatlarını değiştirerek davranışları etkilemeye çalışmak Dışsal etkilerin (olumlu veya olumsuz) içselleştirilmesini sağlamaya çalışmak Yeniden bölüşüm politikaları Tarımda uygulanan destekleme politikaları? Bizi ilgilendiren hedefler (3) ve (4)

Dışsallıkların içselleştirilmesi Olumsuz dışsallıkların içselleştirilmesi için vergiler Böylece bireysel marjinal maliyet toplumsal marjinal maliyete eşitlenir Olumlu dışsallıkların içselleştirilmesi için sübvansiyonlar Böylece bireysel marjinal fayda toplumsal marjinal faydaya eşitlenir En önemli sorun: vergi veya destek düzeyinin belirlenmesi için arz ve talep hakkında ayrıntılı bilgi gerekiyor Bu konuda belirsizliğin olduğu durumlarda miktar düzenlemeleri daha uygun olabilir Üçüncü seçenek: piyasa mekanizmasına dayalı sistemler

Küresel ısınma örneği: Karbon vergisi. küresel ısınmaya neden olan dışsallıkları düzeltmenin yollarından biri. Fosil yakıtların fiyatlarının neden oldukları toplumsal maliyeti de içermelerini sağlamak Temel soru: Vergi mi daha etkin olur, doğrudan sınırlamalar mı (örneğin kotalar), veya piyasa mekanizması mı Eğitimin desteklenmesi Ayni yardım: Kamu okullarında eğitimin bedava olması Ailelere eğitim senetleri verip okul seçimini onlara bırakmak (özel okullarda kullanım)

3. Kurallar/düzenlemeler

Kurallar yaptırımı genellikle cezalandırma yöntemi ile sağlanır Kurallar da genel politika araçları gibi görülebilir. Vergi ve sübvansiyonlar fiyatları etkileyerek aktörlerin davranışlarını yönlendirmeyi hedefler. Buna karşılık kurallar belli davranışları empoze eder. Kurallar yaptırımı genellikle cezalandırma yöntemi ile sağlanır örnek: Rekabet ihlalleri cironun %10’una kadar cezalandırılabilir

Kurallar iki başlık altında incelenebilir (Weimer ve Vining) Çerçeve kurallar: Hukuk, borçlar hukuku, ceza hukuku 2) Düzenlemeler Fiyat düzenlemeleri, miktar düzenlemeleri, yükümlülükler (örneğin mal satma, saydamlık, maliyet bazlı fiyatlama, ayrımcılık yapmama yükümlülükleri) Bilgilendirme Doğrudan bilgilendirme (şirketlerin dönemsel mali raporlar sunması; gıda ve tütün ürünlerinde etiketleme) Dolaylı bilgilendirme (diplomalar, ruhsat ve lisanslama, sertifika programları)

Fiyat kontrolleri Tekelleşme sorununun olduğu sektörlerde yaygındır Örnek telekom ve elektrikte şebekeye erişim İki temel fiyat düzenleme biçimi: Ortalama maliyet fiyatlaması Maliyetleri azaltma özendirimi zayıf Buna karşılık risk paylaşma (riskten koruma) özelliği yüksek Tavan fiyat regülasyonu Tavan fiyat verili iken maliyetlerdeki azalma doğrudan kâra dönüşüyor Maliyetleri azaltma özendirimi yüksek Tekelleşme kontrollerinin olmadığı sektörlerde fiyat regülasyonunun genelde etkinlik kaybına yol açtığına inanılır

Miktar kontrolleri Olumsuz dışsallıkların denetiminde kullanılmaktadır Genellikle vergi ve sübvansiyon kullanımına göre daha az esnek Buna karşılık belirsizlik daha düşük Dolayısıyla ölçüm hatalarının yüksek olduğu durumlarda vergi ve sübvansiyonlara göre daha etkin sonuçlar verebilir

Düzenlemeler: bir başka sınıflandırma Eksik rekabeti dengeleyen kural ve düzenlemeler Rekabet hukuku sektör odaklı değil, tüm sektörler için geçerli ardıl düzenlemeler, ihlal şüphesi doğduktan sonra devreye giriyor Elektrik ve telekom örnekleri sektör odaklı düzenlemeler Öncül; işletmecilerin davranışları rekabetin kısıtlanmasını önlemeye yönelik kurallarla baştan sınırlanıyor Eksik bilgi sorununu dengeleyen kural ve düzenlemeler Mali piyasalar, BDDK Gıda ve sağlık düzenlemeleri Önemli soru: Bilgi kamu tarafından mı sunulmalı yoksa işletmeci tarafından mı? Doğrudan denetleme vs. bilgi aktararak vatandaşın denetlemesini sağlamak gıda ürünlerinde etiketler

Sektör odaklı düzenlemeler (telekom elektrik) Temel sorun: rekabetin gelişebilmesi için aktörlerin şebekeye erişebilmesi lazım Halbuki şebekenin sahibi erişim sağlamak istemeyebilir veya fahiş fiyat uygulayabilir Düzenlemenin temel amacı şebeke sahibinin ayrımcılık yaparak piyasaları kapatmasını önlemek Düzenleme türleri: erişim fiyatları, saydamlık, ayrımcı olmama,

4. Mal ve hizmet sunumu

Mal ve Hizmet Sunumu Hangi şartlar altında mal ve hizmet sunumunun doğrudan devlet eliyle yapılmasının optimal olduğu sorusu henüz tam olarak cevaplandırılamamış bir sorudur. Buradaki mesele: piyasa aksaklıkları devlet müdahalesinin gerekli olabileceğini gösterir. Bu müdahalenin doğrudan mal ve hizmet sunumu şekli alması gerektiğini göstermez. Sorunun cevabını tam olarak bilmesek de bazı şartlarda mal ve hizmet sunumunun devlet eliyle yapılmasının “doğal” olduğuna inanılır. Örnek: Bir çok ülkede özel sermaye birikiminin zayıf olduğu şartlarda büyük yatırım gerektiren mal ve hizmet üretimi kamu teşebbüsleri yolu ile yapılmıştır. Örnek: Ulusal güvenliğin özel şirketler tarafından yapılması çok ender rastlanan bir çözümdür. Modern kapitalist ülkelerin çoğunda hapishaneler kamu eliyle işletilir (aksine örnekler de vardır)

Mal ve hizmet sunumunun biçimleri Doğrudan arz (örnek: KİT’ler yolu ile) Burada genel olarak en önemli sorunlar maliyetlerin yüksek olması, aşırı istihdam, vs Özendirim mekanizması son derece zayıf Sözleşmeler Devlet alımları Sözleşme yolu ile tüketiciye doğrudan sunum (YİD, Yİ, İHD) Çıktının ölçülebildiği ve kalitenin kolay denetlenebildiği durumlarda sözleşmeler daha etkin olabilir. Sözleşmelerin de özendirim özellikleri çok farklı olabilir Kuvvetli özendirim: sabit getiri sözleşmeleri. Maliyetler azaldıkça özel kesim işletmecisinin kârı artar => maliyetleri düşürme özendirimi yüksek olur Zayıf özendirim: “Maliyet artı” sözleşmeleri. Maliyet arttıkça getiri de artar => maliyetleri düşürme özendirimi zayıf olur Önek: Kanun No 3996 (Bazı Yatırım Ve Hizmetlerin Yap-İşlet -Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun) hem “maliyet artı kâr” hem de “tavan fiyat” türü fiyatlandırmayı öngörüyor

Türkiye’de YİD, Yİ ve İHD sözleşmeleri Enerji sektöründe yaygın bir biçimde kullanılmaya çalışıldı Temel amaç, yatırımların özel sektör eliyle yapılması Uzun dönemli sözleşmeler, alım ve fiyat garantileri (al ya da öde), hazine garantileri Fiyatlandırma stratejisi: yatırım maliyetini ilk birkaç yılında karşılamak (ilk yıllar fiyatlar çok yüksek sonradan azalıyor) Kimi YİD sözleşmeleri ihale yöntemine başvurulmadan verildi Daha sonra rekabetçi piyasanın gelişmesinde önemli engel teşkil ettiler Başka alanlarda YİD veya imtiyaz sözleşmeleri Havalimaları Belediyeler?

Soru: Yol yapımında kullanıla sözleşme türleri Ne tür özendirimler içeriyorlar? Nasıl denetleniyorlar?

5. Ekonomik ve Toplumsal Koruma/ Sosyal Güvenlik

Sigorta sistemleri ve sosyal güvenlik Eksik ve asimetrik bilgi sorunları yüzünden sigorta piyasaları etkin çalışamayabilir Çözümler: Mecburi sigorta (trafik sigortası, deprem sigortası) Sigortanın kamu maliyesi (sübvansiyon) ile desteklenmesi (bireysel emeklilik uygulaması) Tarımsal ürünler için kullanılan sigorta sistemleri (ayrıca vadeli işlem borsaları) Afet ve kriz zamanlarında doğrudan devlet yardımı

Kamu yönetiminin önündeki en önemli meselelerden biri, somut durumlarda, piyasa ve kamu müdahalesinin aksaklıkları verili iken, bu biçimlerden hangilerinin tek başına veya birlikte en iyi çözüm olduğuna karar verebilmektir