Demokratik Rejimlerde Uygulanan Farklı Hükümet Sistemleri ve Türkiye’de Başkanlık Sistemi Tartışmaları Prof. Dr. Ahmet KARADAĞ

Farklı Hükümet Sistemleri Demokratik rejimlerde uygulanan 3 temel 1 türev olmak üzere 4 farklı hükümet sistemi vardır. Bu hükümet sistemlerini şöyle sıralayabiliriz: Meclis Hükümet Sistemi (Konvansiyonel Sistem) Parlamenter Sistem Başkanlık Sistemi Yarı Başkanlık Sistemi

Meclis Hükümet Sistemi (1) Güçler birliğine dayalı bir hükümet sistemidir. Yasama ve yürütme erki mecliste (konvansiyon) toplanmıştır. Yürütme (hükümet) bağımsız bir güç olmayıp, meclisin kararlarını uygulayan ve ona bağlı olarak çalışan bir organdır. Meclis hükümet sistemi, Rousseaucu egemenlik anlayışına dayanır. Buna göre egemenlik bölünemez. Dolayısıyla egemenliğin kendisinde tecelli ettiği meclis de bölünemez. Meclis hükümet sisteminde yasamadan bağımsız bir yürütme organı yoktur.

Meclis Hükümet Sistemi (2) Meclis, yürütme işlerini yerine getirmek üzere kendi üyeleri arasından seçeceği bir kurulu bu amaçla görevlendirir. Kurulda yer alacak her üye için ayrı bir seçim yapılır. Bu kurul, bağımsız bir organ olmayıp, tamamen meclisin emir ve direktiflerine göre çalışır ve genellikle meclise bağlı bir ad alır. 1921 ve 24 anayasaları meclis hükümet sistemini benimsemiş ve o dönem hükümetlerine Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükümeti adı verilmiştir.

Meclis Hükümet Sistemi (3) Yürütme kuruluna meclis tarafından seçilenler her zaman meclisçe görevden alınabilir. Ancak, yürütmenin meclisi feshetme yetkisi yoktur. Zira, yürütmenin varlık kaynağı bizatihi meclisin kendisidir. Meclis hükümet sisteminde meclis sürekli çalışır. Çünkü iç ve dış tüm önemli siyasal kararlar meclis tarafından alınır. Meclis hükümet sisteminde siyasal birliğin sembolü ve tüm siyasal güçlerin merkezi meclistir. Bu nedenle sistemde bir devlet başkanlığı makamı yoktur.

Meclis Hükümet Sistemi (4) Genellikle siyasal buhran ve geçiş dönemlerinde başvurulan meclis hükümet sistemi, Fransa’da 1792-95 yılları arasında kurulan “konvansiyon meclisi” ve Türkiye’de 1921 ve 1924 anayasaları döneminde kurulan “Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükümetleri” döneminde uygulanmıştır. Günümüzde bu sistemi uygulayan ender ülkelerden biri İsviçre’dir.

Parlamenter Sistem Parlamenter sistem, yumuşak güçler ayrılığına dayanır. Parlamenter sistemde yasama yetkisi parlamentoya, yürütme yetkisi devlet başkanı ve hükümete aittir. Parlamenter sistemde sadece parlamento için seçim yapılması esastır. Parlamentonun meşruiyeti, seçmenden; yürütmenin meşruiyeti ise parlamentodan kaynaklanır. Ancak bunun istisnası olarak yürütmenin sorumsuz kanadı için de seçmen iradesine başvuran parlamenter sistemler vardır. İrlanda örneğinde olduğu gibi. Parlamenter sistemde yürütme iki kanatlıdır. Devlet başkanı, yürütmenin sorumsuz kanadını, hükümet ise sorumlu kanadını oluşturur. Parlamenter sistemde yürütme, yasamanın içinden çıkmaktadır. Parlamenter sistemin karakteristiklerinden biri de hükümetin yasamaya karşı sorumluluğudur.

Başkanlık Sistemi Başkanlık sistemi, rasyonel aklın ürünüdür. Başkanlık sistemi, sert güçler ayrımına dayanır. Yasama yetkisi, parlamentoya, yürütme yetkisi başkana aittir. Başkan, seçmenlerce genel oyla belli bir süre için seçilir. Başkanın parlamentoya karşı siyasal sorumluluğu söz konusu değildir. Başkanlık sisteminde organik ayrılık mevcuttur. Dolayısıyla yürütmenin elemanları yasamada yasamanın elemanları da yürütmede görev alamazlar. Başkanlık sisteminde yasama ile yürütme arasında denetim ve denge sistemi vardır. Buna göre başkanın yaptığı bazı atamaların (bakanlar, federal yüksek mahkeme üyeleri) Senato tarafından onaylanması gerekir. Başkanın hazırladığı bütçe de Kongre’nin onayına tabidir. Buna karşılık başkanın da veto yetkisi vardır. Kongrede kabul edilen bir yasa başkan tarafından veto edilebilir. Başkan Kongreyi olağanüstü toplantıya çağırabilir. Başkanın cezai sorumluluğu istisnai bir durumdur. Böyle bir durumda yargılanan ve ceza alan başkanın başkanlık görevi sona erer.

Yarı-Başkanlık Sistemi Önceki 3 asli hükümet sistemine karşın yarı-başkanlık sistemi türev bir nitelik gösterir. Bazı özellikleri açısından parlamenter sisteme benzer. Başbakanın başkanlığında bir kabinenin varlığı gibi. Bazı özellikleri açısından ise başkanlık sistemine benzer. Genel oyla seçilen bir devlet başkanının varlığı ve başkanın tek başına kullanabileceği yetkilerinin olması gibi. Yürütmenin iki kanadının birbirine karşı belli ölçüde özerkliği vardır. Yarı-başkanlık sisteminde hükümet parlamentoya karşı sorumludur. Hükümet varlıksal ve işlevsel meşruiyetini parlamentodan alır. Başkanın siyasal sorumsuzluğu bu sistemde de esastır. Başkan gerekli gördüğünde parlamentoyu feshetme yetkisine sahiptir. Yarı-başkanlık sistemi parlamenter krizden çıkış arayışlarının bir sonucudur: Yürütmede güçlü bir devlet başkanı seçelim, o da gerektiği zaman istikrarsızlıklara müdahale etsin anlayışı hakimdir bu sistemde. Yarı başkanlık sistemi, saf bir sistem olmadığı için bu sistemi uygulayan ülkeler arasında da bir birlik söz konusu değildir. Bazı ülkelerde (Avusturya, İzlanda) devlet başkanının yetkileri sembolik ve parlamento etkindir; bazılarında (Finlandiya ve Portekiz) zaman zaman devlet başkanı, zaman zaman da parlamentonun öne çıktığı değişken dengeler vardır; bazılarında (Fransa ve Rusya) ise devlet başkanının belirleyici güç olarak öne çıktığı görülmektedir.

Başkanlık Sistemi İle Yönetilen Ülke Örnekleri Afganistan ABD Kıbrıs Arjantin Kolombiya Azerbaycan Kosta Rika Belarus Liberya Bolivya Meksika Brezilya Nikaragua Dominik Cumhuriyeti Nijerya Endonezya Panama Ekvador Paraguay El Salvador Peru Filipinler Şili Guatemala Tanzanya Güney Kore Türkmenistan Haiti Uganda İran Uruguay Kazakistan Venezuella Kenya Zambiya

Yarı-başkanlık Sistemi ile Yönetilen Ülke Örnekleri Rusya Çin Fransa Portekiz Finlandiya Avusturya İzlanda Namibya

Parlamenter Sistemle Yönetilen Ülke Örnekleri Türkiye Danimarka İngiltere Norveç Almanya Çek Cumhuriyeti İtalya Avustralya Polonya Yeni Zelanda Belçika Letonya Hollanda Litvanya Hindistan Lüksemburg Japonya

Literatürde Başkanlık Sistemini Olumsuzlayan Görüşler Parlamento ile başkanın çatışma riski. Başkanın sabit görev süresi ve bu süre içinde görevinden ayrılmak zorunda kalması durumunda görevi kimin devralacağı sorunu. Çıkar çatışmalarının siyasal olmayan alanlara yönlendirilmesi sorunu. Başkanda gerçekleşen güç temerküzü ve bunun dengelenememesi sorunu. Başkanın kendisini halkın tamamının tek seçilmiş temsilcisi olarak hissetmesi ve bunun sonucunda kendisini destekleyenleri bir bütün olarak halkla birleştirme eğiliminde olması riski.

İspanya Örneği 1977 İspanya seçim sonuçları Partiler Oy Oranı (%) Parlamenter Sayısı UCD (Demokratik Merkez Birliği) 34,9 167 PSOE (Sosyalist Parti) 29,4 118 PCE (Komünist Parti) 9,3 20 AP (Halk Birliği) 8,4 16

Başkanlık Sistemini Savunanların Argümanları Başkanlık sistemi özellikle bölünmüş toplumlarda birleştirici bir işlev görebilir. Hükümet istikrarsızlığını önler. Yürütme erkini, parçalanmışlıktan kurtararak güçlendirir. Yürütme erkinin daha hızlı çalışmasını sağlar. Temsilde adalet ve yönetimde istikrar amaçlarını birlikte gerçekleştirebilir.

Nijerya Örneği Nijerya 1965-1979 yılları arasında önemli siyasal çalkantılar ve bir de iç savaş yaşadı. Yaşanan savaş 20. yüzyılın en kanlı iç savaşlarından biriydi. Nijerya’nın bu savaşı yaşamasının temelinde etnik ve dinsel bölünmüşlüğü öne çıkan nedendi. Nijerya, bu bölünmüşlüğü güçlü bir siyasal birliğe dönüştürmenin yolunu başkanlık sistemine geçmekte buldu. 1979’da başlayan ikinci cumhuriyette tesis edilen başkanlık sistemi önemli bir seçim kuralına dayanmaktadır. Buna göre başkan seçilebilmek için en çok oyu almanın yanı sıra o dönemde sayısı 19 olan eyaletlerin en az üçte ikisinde toplam oyların en az yüzde 25’ini kazanmak şarttı.

Ülkemizde bir hükümet sistemi sorunu var mıdır? (1) Öncelikle şu saptamayı yapmak gerekir: Ülkemizdeki hükümet sistemi tartışması, hükümet sistemini aşan bir niteliğe sahiptir. Hükümet sistemi tartışması, eski merkezle yeni merkezin hegemonik iktidar mücadelesinin kurumsal zeminini oluşturmaktadır. Bu saptamadan sonra parlamenter sistemden kaynaklı kurumsal ve işlevsel bir sorunun olup olmadığını anlamak için saf parlamenter sistemin uygulanmaya başladığı 1961 yılından günümüze kurulan hükümetlere bakmak gerekir. 1960 darbesi sonrası 1961’de genel seçimler yapılmış ve seçimden tek parti iktidarı çıkmamıştır. 1961 ile 1999 arası dönemde kurulan hükümetler aşağıdaki tablolarda gösterilmiştir.

Ülkemizde bir hükümet sistemi sorunu var mıdır? (2) 1961-1965 Dönemi Hükümetler Partiler Görev Tarihleri Görev Süresi I. İnönü CHP-AP 20.11.1961-25.06.1962 7 Ay II. İnönü CHP-YTP-CKMP-Bağımsızlar 25.06.1962-25.12.1963 18 Ay III.İnönü CHP-Bağımsızlar Azınlık H. 25.12.1963-20.02.1965 14 Ay Ürgüplü AP-YTP-CKMP-MP 20.02.1965-27.10.1965 8 Ay

Ülkemizde bir hükümet sistemi sorunu var mıdır? (3) 1971-1980 Dönemi Hükümetler Partiler Görev Tarihleri Görev Süresi I. Erim Partiler üstü 26.03.1971-11.12.1971 8 Ay II. Erim 11.12.1971-22.05.1972 5 Ay Melen AP-CHP-CGP 22.05.1972-15.04.1973 11 Ay Talu AP-CGP 15.04.1973-26.01.1974 I. Ecevit CHP-MSP 26.01.1974-17.11.1974 9 Ay Irmak CGP-Bağımsızlar 17.11.1974-31.03.1975 4 Ay Demirel AP-MSP-MHP-CGP (I. MC) 31.03.1975-21.06.1977 27 Ay II. Ecevit CHP Azınlık Hükümeti 21.06.1977-21.07.1977 1 Ay AP-MSP-MHP (II. MC) 21.07.1977-05.01.1978 6 Ay III. Ecevit CHP 05.01.1978-12.11.1979 22 Ay AP Azınlık Hükümeti 12.11.1979-12.09.1980 10 Ay

Ülkemizde bir hükümet sistemi sorunu var mıdır? (4) 1991-2002 Dönemi (11 Yılda 9 Hükümet) Hükümetler Partiler Görev Tarihleri Görev Süresi Demirel DYP-SHP 20.11.1991-25.06.1993 19 Ay Çiller DYP-SHP (CHP) 25.06.1993-05.10.1995 27 Ay DYP Azınlık Hükümeti 05.10.1995-30.10.1995 25 Gün DYP-CHP 30.10.1995-06.03.1996 4 Ay Yılmaz ANAP-DYP 06.03.1996-28.06.1996 3 Ay Erbakan RP-DYP 28.06.1996-30.06.1997 12 Ay ANAP-DSP-DTP 30.06.1997-11.01.1999 18 Ay Ecevit DSP Azınlık Hükümeti 11.01.1999-28.05.1999 DSP-MHP-ANAP 28.05.1999-18.01.2002 31 Ay

Ülkemizde bir hükümet sistemi sorunu var mıdır? (5) Yukarıdaki tablolardan çıkan sonuçlar 1961-1999 arası dönemde 10 genel seçim yapılmış, bunların sadece 4 tanesi tek parti iktidarı ile sonuçlanmıştır (1965, 69, 83, 87). 1983-1999 arası dönemde yapılan 5 genel seçim barajlı nispi temsile göre yapılmış olmasına rağmen (1983-91 arası 3 genel seçim çift barajlıdır) seçimlerin sadece 2 tanesinde tek parti ipi göğüslemiştir (1983, 1987). 1961-1999 arası dönemde geçen 35 yıllık sivil siyaset döneminde 31 hükümet kurulmuştur. Ortalama hükümet süresi 13 aydır. 1961-1999 arası dönemde 5 azınlık hükümeti kurulmuştur. 2 partili koalisyon sayısı 8, 3 partili koalisyon sayısı 4, 4 partili koalisyon sayısı 3’dür. Türkiye’de siyasal ayrışmanın ekonomik olmaktan çok kültürel olduğu düşünülürse koalisyon dönemleri fizikteki dalga hareketlerine benzetilebilir: Sağın yaptığını, sol; solun yaptığını sağ tasfiye etmiştir. Bu demektir ki, koalisyonlar dönemi, hem hükümet istikrarsızlığı hem de çok zamanda az işin başarılabildiği verimsizlik dönemidir. Buradan çıkan sonuç; Türkiye’de parlamenter sistemin fazlasıyla sorunlu olduğudur. Ayrıca, Fransa’da parlamenter sistemin uygulandığı, 1946-1958 yılları arasındaki 4. Cumhuriyet döneminde 12 yılda 28 hükümet kurulmuş ve buna ilaveten ülke 310 gün hükümetsiz kalmıştır.

Türkiye’de Parlamenter Sistemin Neden Olduğu Sorunlar Genel Olarak Yürütme Erkinin Parçalanması ve Sızmalara Açıklık Vesayetçi Yönetim Anlayışının Güçlendirilmesi Koalisyon Hükümeti Olması Durumunda Hükümet İstikrarsızlığı Verimsizlik Yönetemeyen Demokrasi Tek Partili Hükümet Olması Durumunda Tâbi Parlamento Parlamenter Denetimin İşlevsizleşmesi Siyasal Temsil Krizi

Başkanlık Sistemi Bu Sorunlarımıza Ne Kadar Çare Olabilir? Yürütme erkinin parçalanması sona erer. Vesayetçi yönetim anlayışının tasfiyesine yardımcı olur ama tek başına yeterli gelmez. Hükümet istikrarsızlığını ortadan kaldırır. Verimsizlik sorununun çözümüne yardımcı olur. Yönetemeyen demokrasiyi, yöneten demokrasiye dönüştürebilir. Parlamentoyu merkezi bir siyasal kurum haline getirir. Parlamenter denetimin daha işlevsel konuma gelmesini sağlayabilir. Temsilde adaletin hükümet istikrarı ile birlikte gerçekleşmesini sağlayabilir. Seçmenlere farklı alternatifler sunulabilmesini parlamenter sisteme oranla daha kolaylaştırabilir. Siyasal partilerimizi ideolojik keskinlikten pragmatizme doğru daha fazla yönlendirebilir.

Başkanlık Sistemi, Ülkemizde ABD’deki Kadar Sorunsuz İşler mi?(1) Bu soruya cevap verebilmek için kısa bir Türkiye ABD karşılaştırması yapmak gerekir. Amerika’nın devletleşme süreci ile modern Türkiye’nin devletleşme süreci oldukça farklıdır. Amerikan yönetim sistemi halkın temsilcileri ve sivil aydınların öncülüğünde, ademi-merkeziyetçi bir yapıda, uzlaşmacı bir şekilde, toplumsal bir sözleşme ile aşağıdan yukarıya doğru anayasa üzerinden inşa edilmişken; Türkiye’deki yönetim sistemi, bürokrat-aydınların öncülüğünde, merkeziyetçi bir yapıda, dayatmacı bir şekilde, yukarıdan aşağıya doğru, bürokrasi üzerinden inşa edilmiştir; halk sürece katılmadığı gibi uzlaşma da aranmamıştır. İki ülkenin tarihi tecrübeleri oldukça faklıdır. Amerikalılar birleşerek bir devlet kurmuşlardır ve bunun özgüveni içindedirler. Türkler ise parçalanan bir imparatorluktan bir devlet kurmuşlardır ve bunun endişesini taşırlar. İki ülkenin bireye ve halka bakışı farklıdır. Amerikan kurucu babaları daha çok bireye ve halka güvenip iktidara şüpheyle yaklaşırken, bizimkiler bürokrasiye güvenip halka şüpheyle yaklaşmışlardır. Hatta bazı kurucular için yedi düvel ve padişah gibi halkın önemli bir bölümü de düşmandır. Dolayısıyla bir siyasal kültür farklılığı da söz konusudur.

Başkanlık Sistemi, Ülkemizde ABD’deki Kadar Sorunsuz İşler mi?(2) Türkiye’nin kendi geçmişine bakışı Amerika’dan farklıdır. Amerika geçmişin kötü uygulamalarından arınıp iyi uygulamalarını modernize ederken, Türkiye, reddi miras yaparak geçmişin sadece kötü uygulamalarını değil iyi geleneklerini de reddetmiştir. Güçler dengesi açısından iki ülkenin anayasal sistemi birbirinden farklıdır. Amerika, kuvvetler ayrılığına dayalı, denetim ve denge üzerine kurulmuş federal bir devlettir; eyaletler oldukça etkili ve yetkilidir. Türkiye ise kuvvetler birliği üzerine kurulmuş üniter bir devlettir; gerçek anlamda yerel yönetimlere yer verilmediği gibi yasama, yürütme ve yargı arasında denge de gözetilmemiştir. Seçim sistemi açısından iki ülke arasında farklılık vardır. Siyasal parti tipolojisi açısından iki ülke birbirinden farklıdır. Seçmenin siyasal sistem içindeki aktif olabilme düzeyi açısından farklılıklar vardır.

Başkanlık Sistemi, Ülkemizde ABD’deki Kadar Sorunsuz İşler mi?(3) Bu karşılaştırma bize şunu göstermektedir. Ülkemizde başkanlık sisteminin sorunsuz işleyebilmesi için hükümet sistemi değişikliğinin yanında başka bazı değişikliklerin de yapılması zorunludur. Bu değişiklikler arasında şunlar sayılabilir: Seçim sistemi değişikliği. Siyasal partiler yasası değişikliği. Seçmeni sistem içinde daha aktif duruma getirecek değişiklikler. Toplumu, liberal siyasal kültüre daha fazla açmaya yönelik değişiklikler. Yerel demokrasiyi güçlendirecek değişiklikler.

Sonuç Başkanlık sistemi bazı olumlu sonuçlar yaratabilir. Ancak, sisteme sistem dışı beklentiler de yüklenmemesi gerekir. Başkanlık sistemine geçersek, ekonomik istikrar bir daha bozulmaz, Kürt sorunu çözülür biçimindeki iddialar aşkın iddialar olup bilimsel gerçeklikten uzaktır. Başkanlık sistemini tartışmak aslında ülkemiz açısından doğru ve çoğulcu siyasal kurumların neler olduğu tartışmasına dönüştürülebilirse önem kazanır. Çünkü çoğulcu ekonomik kurumlar çoğulcu siyasal kurumlarla inşa edilebilir. Tüm bunlar için de çoğulcu ve güçlü siyasal bir iradeye ihtiyaç vardır.