HABTEKUS’08 Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığı Sektörleri Arasındaki Yakınsamanın Getirdiği Düzenleyici Sorunlar Yunus Ş. Kibar Telekomünikasyon Kurumu Sektörel Araştırma ve Stratejiler Dairesi Başkanlığı 23 Ekim 2008, İstanbul

Gündem Düzenleme Nedir? Yakınsama Nedir? Süreçlerin Yakınsaması Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığının Düzenlenmesine İlişkin Geleneksel Yapılar Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Sonuçlar

Düzenleme Düzenleme (Regülasyon): Hükümetlerin ya da devlet organlarının (düzenleyici kurumların), piyasalara politikalarını empoze ettiği bir mekanizma. Düzenleme Rejimi: Belirli bir pazarda rekabetçi faaliyetleri yöneten, pazarın yapısını tanımlayan, yerleşik işletmecinin davranış ve performansına kısıtlar koyan normlar, ilkeler ve kurallar bütünü. Düzenleyici kurumlar, piyasalarda ortaya çıkan sonuçların, kamu politikası hedefleri (kaynakların etkin kullanılması gibi) ile bağdaşmasını temin etmekle ilgilenmektedir.

Yakınsama Nedir? ITU, yakınsamayı “geçmişte ayrı teknoloji, piyasa ya da politikalarla tanımlanmış endüstri yapılarını bir araya getiren (entegre eden) teknolojik, hukuki, pazara ilişkin ya da düzenleyici kapasite” olarak tanımlamaktadır. Avrupa Komisyonu (Green Paper), genel anlamda yakınsamayı farklı şebeke platformları aracılığıyla benzer hizmet çeşitlerinin taşınması ya da telefon, televizyon ve kişisel bilgisayar gibi tüketici aygıtlarının bir araya getirilmesi olarak ifade etmektedir. Yakınsama: Sayısallaşma ve genişbant şebekelerinin ortaya çıkması dolayısıyla, telekomünikasyon, Radyo-TV yayıncılığı ve bilişim sektörleri arasındaki teknik ve düzenleyici sınırların, bulanık bir hal alması ya da belirsizleşmesi olarak tanımlanabilir.

Süreçlerin Yakınsaması Teknik Süreçte Yakınsama (Santraller, uydular, kablo kanalları, arayüzler ve direkler gibi kaynakların “şebeke seviyesi”nde paylaşımı olarak tanımlanabilir.) İşlevsel Süreçte Yakınsama (Veri yayıncılığı (data broadcasting), sesli yanıt sistemi (audiotex) gibi yeni hibrid hizmetlerin gelişmesi ya da yayıncılık ve telekomünikasyon sektörlerinin işlevlerine ilişkin algıdaki değişim olarak tanımlanabilir.) Kurumsal Süreçte Yakınsama (Telekomünikasyon ve yayıncılık altyapılarının aynı ana şirket grubunun mülkiyetinde olmasını ya da aynı şirket tarafından telekomünikasyon ve yayıncılık hizmetlerinin birlikte sağlanmasını ifade etmektedir.)

Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığının Düzenlenmesine İlişkin Geleneksel Yapılar Geleneksel anlamda, Radyo-TV yayıncılığı bilginin bir noktadan çok noktaya; telekomünikasyon hizmetleri ise bilginin bir noktadan başka bir noktaya iletimi olarak görülmüştür. Bilişim sektörünün ise; interaktif olarak birçok bilgi kaynağına bireysel erişim sağlaması (çok noktadan bir noktaya) özelliğine sahip olduğu değerlendirilmiştir. Geleneksel olarak iletişim pazarları farklı teknolojilerle tanımlanmış ve yüksek giriş engelleri ile birbirinden ayrılmıştır. Radyo-TV yayıncılığı ve telekomünikasyon sektörlerine uygulanan düzenleme rejimleri tamamen farklı özellikler göstermiştir.

Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığının Düzenlenmesine İlişkin Geleneksel Yapılar Geleneksel Radyo-TV yayıncılığının düzenlenmesinde, hem dağıtım şebekeleri hem de yayın içeriği düzenlemeye tabi tutulmuştur. Radyo-TV yayıncılığı düzenlemelerinin genel amaçları çoğulculuk, tarafsızlık, çocuklar gibi hassas sosyal grupların korunması ve kültürel mirasın geliştirilmesini içermiştir.

Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığının Düzenlenmesine İlişkin Geleneksel Yapılar Avrupa’da telekomünikasyon sektörünün düzenlenmesi ise geleneksel anlamda bir “doğal tekel”in regüle edilmesi olarak görülmüştür. İşletmeciler evrensel hizmet, arabağlantı, yüksek seviyede yatırım, yüksek penetrasyon ve düşük tarife seviyeleri gibi sosyal ve ekonomik hedeflere ulaşılması amacıyla düzenlemeye tabi tutulmuştur. Telekomünikasyon sektöründe içerik düzenlemesi söz konusu olmamıştır. Bilgi teknolojilerine baktığımızda, altyapı regülasyon kapsamında görülmemiş, içerik ise ya regüle edilmemiştir ya da firmaların kendi kendilerini düzenlemesine (self regulation) bırakılmıştır.

Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığının Düzenlenmesine İlişkin Geleneksel Yapılar Telekomünikasyon işletmecileri ve Radyo-TV yayıncılığı yapan kuruluşların tabi olduğu düzenlemeler, bu hizmetlerin kıt kaynaklar gerektirdiği ve ayrı şebekeler üzerinden en iyi şekilde işletilebileceği anlayışı temeline dayanmıştır. Evrensel hizmet yükümlülükleri, uluslararası arabağlantı hesaplaşma rejimi, serbest rekabetin aksine kontrollü bir rekabet anlayışı, kamu hizmeti yükümlülükleri, farklı alanlarda hizmet veren medya ve telekomünikasyon kuruluşlarının mülkiyeti hususundaki kısıtlamalar, bu tür kuruluşların tabi tutulduğu temel düzenlemelere örnek olarak gösterilebilir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Şebeke Paylaşımı ve Medya Konsantrasyonu Düzenleyici Yetki Karmaşası Çapraz Sübvansiyon ve Hesap Ayrımı Pazar Tanımlamaları Evrensel Hizmet Uygun Düzenleyici Çerçeve

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Şebeke Paylaşımı ve Medya Konsantrasyonu Yakınsama kapsamında şebeke paylaşımı; birden fazla hizmet sağlayıcının birden fazla türde hizmeti aynı altyapı üzerinden sunmasını ifade etmektedir. Telekomünikasyon ve Radyo-TV yayıncılığı sektörlerinin şebeke paylaşımı ile interaktif ses, görüntü ve veri hizmetlerini beraber sunabilen tek bir şebeke haline gelmesi, endüstri liderlerinin işbirliği yapmasına ve birleşmesine neden olabilmektedir. Bu durum medya konsantrasyonunun (Radyo-TV yayıncılığı yapan şirketler ile telekomünikasyon hizmetleri veren şirketlerin birleşmesi ya da aynı kişi ya da grubun mülkiyetine girmesinin) işareti olarak görülebilmektedir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Şebeke Paylaşımı ve Medya Konsantrasyonu Yakınsamanın yarattığı ortamda firmalar gerekli uzmanlığı ve kaynakları bir araya getirerek değerler zincirinde rekabet avantajlarını maksimize etmek ve böylece yeni bilgi hizmetleri sunulması, yeniliklerin teşvik edilmesi, işlem maliyetlerinin düşürülmesi, ölçek ve kapsam ekonomisinden faydalanılması da dahil entegrasyonun faydalarını lehlerine kullanmak isteyeceklerdir. Hakim konumdaki oyuncular değerler zincirindeki bir unsura ilişkin pazar gücünü pazara başka muhtemel girişlerin önünü kapatmak için kullanabilir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Düzenleyici Yetki Karmaşası Düzenleyici kurumlar arası rekabet: Koşullu erişim sistemlerine ilişkin düzenleme yapılmasında hem yayıncılıkla ilgili düzenleyici kurum hem de telekomünikasyon otoritesi ehliyet ve yetki sahibi olduğunu iddia edebilmektedir. Düzenleyici kurumlar konunun diğer bir düzenleyici kurumun yetkisinde olduğunu ileri sürebilmekte ve yapılması gereken acil ve hayati düzenlemeler sahipsiz kalabilmektedir. Her iki durumda da, yetki karmaşası ortaya çıkabilmektedir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Çapraz Sübvansiyon ve Hesap Ayrımı Telekomünikasyon sektöründe özellikle yerleşik işletmecilerin çapraz sübvansiyon yapmak suretiyle rekabet avantajı elde etmesini engelleyebilmek amacıyla hesap ayrımı çok uzun zamandır uygulanan bir yükümlülüktür. Yakınsama çağında, ortak tesis ve çalışanla ortaya çıkarılan sayısız ürün/hizmet için ayrı hesaplar tutmak çok daha zor ve karmaşık hale gelecektir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Pazar Tanımlamaları Telekomünikasyon sektöründe pazar analizlerinden elde edilen bulgulara uygun olarak etkin piyasa gücüne sahip işletmeciler belirlenmekte ve söz konusu işletmecilere belirli yükümlülükler getirilmektedir. Yakınsama ile; telekomünikasyon ve yayıncılık sektörleri arasındaki sınırlar belirsizleştiğinden hangi işletmecinin hangi pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğunu belirleyebilmek zorlaşacaktır.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Evrensel Hizmet Aynı şebeke üzerinden telekomünikasyon, Radyo-TV ve bilişim hizmetleri sunulduğundan söz konusu hizmetlerin ya da şirketlerin sınıflandırılması ve ayrıştırılması oldukça zorlaşacaktır. Politika belirleyiciler için hangi işletmecinin evrensel hizmet için ne ölçüde bir katkı yapacağını belirlemek oldukça karmaşık bir yapı gösterecektir.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Uygun Düzenleyici Çerçeve Yeni teknolojik gelişmeler ortaya çıktığında söz konusu gelişmelere düzenleyici kurumların ya da politika belirleyicilerin cevabı; Yeni teknolojileri mevcut kurallarla düzenlemek, Mevcut kuralların yanında yeni düzenleyici kurallar geliştirmek, Tüm düzenlemeleri gözden geçirmek.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Uygun Düzenleyici Çerçeve Yakınsamanın yarattığı yeni ortamda; Pazara dayalı yaklaşımın uygun olacağı, Görsel-işitsel hizmetlerin belirli temel özellikleri (kopyalamanın ya da çoğaltmanın düşük marjinal maliyeti, kamu malı özelliği) nedeniyle pazara dayalı çözümlerin uygulanabilir olmadığı, Telekomünikasyon ve yayıncılığın tarihsel süreçte farklı faaliyetler olarak geliştiği ve bu nedenle ayrı pazarlar olarak değerlendirilmesine devam edilmesinin uygun olacağı, Sektöre özgü düzenleme yapısının yerini genel rekabet hukukunun alması gerektiği, Sektöre özgü düzenleyici kurumların bir araya getirilmesinin uygun olacağı.

Yakınsamanın Getirdiği Düzenleme Sorunları Uygun Düzenleyici Çerçeve Rekabetçi bir pazar ortamında dahi evrensel hizmet politikaları ve sürdürülebilir bir rekabetin korunması düzenleme yapılmasının devamını gerektirir. Hollanda’da Kablo TV şirketlerinin TV programları üretmesine izin verilmemektedir. ABD’de ise, 1996 Telekomünikasyon Kanunu ile telekomünikasyon şirketlerinin ve Kablo TV işletmecilerinin birbirlerinin pazarlarına girmesine imkan tanınmıştır. İngiltere düzenleyici kurumu OFCOM ise, hem telekomünikasyon hem de yayıncılık alanında düzenleme yapma yetkisine sahiptir. Çin ise, yakınsamadan sorumlu tek bir bakanlığın oluşturduğu ülkelerden biridir.

Sonuçlar-1 Sayısallaşma ve sıkıştırma teknolojileri iletim (transmisyon) yöntemleri üzerinde ve dolayısıyla düzenleme rejimleri üzerinde önemli etkiler yaratmıştır. Yakınsama nedeniyle Kablo TV işletmecileri telefon hizmetleri sunmaya, telekomünikasyon işletmecileri yayıncılık hizmetleri vermeye ve Radyo-TV yayıncıları da internet üzerinden yayınlar yapmaya başlamışlardır. Bu nedenle, pazarlar arası sınırlar belirsizleşmiştir. Kapsam ve ölçek ekonomisinden yararlanmak amacıyla geçmişte ayrı piyasa oyuncuları olarak görülen telekomünikasyon işletmecileri ve Radyo-TV yayıncıları arasında birleşmeler ve devralmalar (satın almalar) çoğalmaktadır.

Sonuçlar-2 Yakınsama nedeniyle ortaya çıkan düzenleyici sorunlara ilişkin tek bir doğru ve uygun model söz konusu değildir. Ülke şartları da göz önünde bulundurulmak suretiyle, sektöre özgü düzenlemelerin devam etmesi, bunun yanında, yakınsama ile ortaya çıkan yeni hizmetler için söz konusu hizmetlerin doğasına uygun teknoloji-tarafsız ve esnek bir düzenleyici çerçevenin oluşturulması, Uygun düzenleyici çerçevede, görsel-işitsel sektörlerin kendine özgü koşullarının dikkate alınması ve taşıma ve içerik düzenlemelerinin ayrılması, Yetkilendirme rejiminin gözden geçirilmesi uygun olacaktır.

Sonuçlar-3 Yakınsama nedeniyle ortaya çıkan sorunlarla baş edebilmek için, rekabet, Radyo-TV yayıncılığı ve telekomünikasyon düzenleyici otoritelerinin sürekli işbirliği ve koordinasyon içinde olmaları uygun olacaktır. Radyo-TV yayıncılığı ve telekomünikasyon hizmetleri veren şirketlerin aynı grup ya da kişilerin mülkiyetinde olmasına, hakim durumu kötüye kullanma ve çapraz sübvansiyon gibi rekabete aykırı davranışların önlenmesi açısından, kısıtlamalar getirilmesi de düşünülebilir.

HABTEKUS’08 Telekomünikasyon ve Radyo-TV Yayıncılığı Sektörleri Arasındaki Yakınsamanın Getirdiği Düzenleyici Sorunlar Yunus Ş. Kibar Telekomünikasyon Kurumu Sektörel Araştırma ve Stratejiler Dairesi Başkanlığı 23 Ekim 2008, İstanbul