K AMU K ESIMININ Y AP I S I, B ILEŞIMI VE B ÜYÜKLÜĞÜ 1.

... konulu sunumlar: "K AMU K ESIMININ Y AP I S I, B ILEŞIMI VE B ÜYÜKLÜĞÜ 1."— Sunum transkripti:

1 K AMU K ESIMININ Y AP I S I, B ILEŞIMI VE B ÜYÜKLÜĞÜ 1

2 D EVLETIN E KONOMI IÇERISINDEKI PAYı Özellikle 2. Dünya Savaşını müteakip, yıkılan ekonomilerin inşaası ve kalkınmanın yeniden sağlanması amacıyla, devletin ekonomi içerisindeki payının arttığı görülmektdir. Savaş yaralarının sarılması, endüstrileşmenin gerektirdiği alt yapı çalışmaları, işssizlikle mücadele ve bir takım sosyal nedenlerle devletin ekonomideki payı genişlemiştir. Özellikle sosyal demokrat partilerin iktidarda olmaları da siyasi yönden ekonomideki payın artmasında etkili olmuştur. 2

3 D EVLETIN E KONOMI IÇERISINDEKI PAYı 1950’li yıllarda devletin ekonomideki payı (Avrupa Ülkeleri) % 25‘lerden % 45‘lere, İskandinav Ülkelerinde ise % 50’lere ulaşmıştır. Ekonomik ve sosyal krizlerin yaşandığı dönemlerde gelişmiş ülkelerde kamu sektöre özel sektör aleyhine hızla büyürken, az gelişmiş yada gelişmekte olan ülkelerde bu hız oldukça yavaş seyretmiştir. Ancak kriz dönemleri sonrasında kamu ekonomisinin büyüme süreci devam etmiştir. 3

4 K AMU K ESIMININ YAPıSı Günümüzde kamu kesiminin yapısı ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Bu yapı ülkenin siyasi ve idari yapısı ile ilgili olduğundan kolayca değişmez. Ancak siyasi iktidarların tercihlerine göre ve iktisadi konjonktüre göre süreç içerisinde değişime uğrayabilir. Günümüz siyasi ve iktisadi konjonktüründe, kamu ekonomisinin alanı özel kesim lehine daraltılmaya çalışılmaktadır. Ancak büyüklüğü, bileşimi ve fonksiyonları farklı olmakla birlikte, kamu ekonomisinin tüm ekonomilerde mutlaka mevcut olduğu görülmektedir. 4

5 K AMU K ESIMI -Ö ZEL KESIM AYRıMı Kamu kesimi, kamu kurum ve kuruluşlardan oluşan kesimdir. Mülkiyet ilişkisi kamu kesimi ile özel kesimi ayıran en önemli unsurdur. Mülkiyet ile birlikte diğer ayrıcı unsurlar; Örgütlenme biçimi, Yönetim Biçim, Personel rejimi Sermaye kullanım şekli Tabi oldukları yasalardır. 5

6 K AMU K ESIMI -Ö ZEL KESIM AYRıMı Hangi mal ve hizmetlerin kimin tarafından üretileceği konusu birçok iktisatçı tarafından etkinlik ve adalet açısından ele alınmış, Neo klasik iktisatçılar ise piyasa başarısızlıkları teorisine dayanarak, piyasa mekanizmasının hiç çalışmadığı veya eksik çalıştığı alanlarda kamuya rol vermişlerdir. Devletin büyümesinin büyük sorunlar yaratacağı ise, Ünlü filozof T.Hobbes tarafından kendi ağırlığı altında ezilen deniz canavarı Leviathan’a benzetilerek açıklanmaya çalışılmıştır. 6

7 K AMU K ESIMININ B ILEŞIMI Kamu kesimi adına merkezi, yerel ve kamu işletmeleri tarafından hizmet sunulmaktadır. Merkezi yada yerel yönetimler daha çok kollektif olarak topluma sunulan ve piyasaya bırakıldığında adil ve etkin sonuç vermeyen hizmetleri sunmaktadır. Bu örgütlenme türünde hizmetin bölüşümünde, hizmetin yayıldığı alan göz önünde bulundurulmaktadır. Günümüzde sayıları azalmış olmakla birlikte, Kamu işletmeleri ise rekabetçi piyasaların çalışmadığı veya özel kesimin gelişmemiş olduğu dönemlerde sanayinin gelişmesi veya tarım sektörü ucuz girdi sağlamak için kurulmuşlardır. Ancak günümüzde özelleştirme politikaları nedeniyle sayıları azalmıştır. 7

8 K AMU K ESIMININ S ıNıRLARı Kamu kesiminin sınırlarının belirlenmesinde aşağıdaki sorulaar sorulur 1.Kamu hangi kaynakları, ne kadar kullanır 2.Kamu kesimi ne kadar harcama yapar 3.Kamu nelerin mülkiyetine sahiptir 4.Devlet neyi kontrol eder 5.Devlet ne üretir. 8

9 K AMU KESIMININ BÜYÜKLÜĞÜ Kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmek için kullanılan en önemli gösterge kamu harcamalarıdır. Yani ekonomideki kıt kaynakların ne kadarı kamu kesimi tarafından kontrol edilmektedir. Kamu kesiminin istihdamdaki payı, kamu kesiminin finansmanı ve bütçe, kamu kesiminin ekonomideki büyüklüğünü incelemede kullanılan diğer göstergelerdir. 9

10 K AMU HARCAMALARı Klasik maliyecilere göre kamu harcamaları, kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere, belli usullere göre yaptıkları harcamalardır. Modern maliyeciler ise, kamu harcamalarını kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak ve ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunmak üzere, belli usullere göre yaptıkları harcamalardır. 10

11 K AMU HARCAMALARıNıN BILEŞIMI Kamu Hacamaları farklı açılardan sınıflandırılmakla olup, iktisadi etkileri açısından; Reel Harcamalar (Yatırım ve Tüketim Harcamaları) Transfer Harcamaları(İktisadi, Sosyal ve Mali Transferler) olarak sınıflandırılabilir. 11

12 REEL H ARCAMALAR Reel Harcamalar reel kaynak kullanılarak kamu yatırımı yada kamu tüketimi şeklinde harcamalardır. Bütçe içerisinde tüketim harcamaları cari harcamalar olarak ifade edilmektedir. Bütçe yılı içerinde tüketilir. Yatırım harcamaları isehizmetin faydasının uzun yıllara yayıldığı harcamalardır. Cari harcamalar daha çok personel harcamalarından oluşur. Bu yüzden siyasilerin çok büyük bir etkisi olmaz. 12

13 T RANSFER HARCAMALARı Transfer Harcamaları ekonomik kaynak yaratan değil, mevcut kaynakların bir kesimden diğerine aktaran harcamalardır. İktisadi transferler, bazı sektörlere örneğin tarıma üretim yapmaya devam etmeleri için verilir. Mali transferler ise faiz ödemelerinden oluşur. Sosyal transferler ise sosyal amaçlı yapılan transferlerdir. Bütçe içerisinde yer almamakla birlikte kamu gelirlerinde azalmaya neden olduğu için harcama olarak değerlendirilen bir harcama türüde vergi harcamalarıdır. (Muafiyet ve istisnalar) 13

14 Y ıLLARA GÖRE K AMU H ARCAMA BÜYÜKLÜKLERI yıllarKamu Harc/GSMH CariYatırımTransfer 197516.338.443.244,65 198515.035.932.916.19 199521.788.201.1712.41 200037.4010.822.2024.37 200532.1710.041.8920.25 201025.968.032.3214.8 14

15 K AMU HARCAMALARıNıN BÜYÜKLÜĞÜ Kamu harcama büyüklüğü 1975 te GSMH’nın %16’sı iken sürekli artış trendi izlemiş, 2001 şubat krizi ile zireve yaparak % 46’lara ulaşmış daha sonraları gerileyerek % 25-30 bandında seyretmiştir. Transferlerde ise sürekli bir artış seyri gözlenmekte olup, faiz ödemeleri ve sık tekrarlanan seçimler nedeniyle uygulanan seçim ekonomileri etkili olmuştur. 15

16 K AMU HARCAMALARıNıN BÜYÜKLÜĞÜ Transfer harcamalarında 1975-2010 önemli artış olmuş, ancak bu artışın büyük oranda faiz giderleri nedeniyle olduğu görülmektedir. (Gelir dağılımını bozucu etki). Şubat 2001 krizinde transfer harcamaları toplam kamu har. % 70 ne ulaşmış, bunun % 50 ise faiz ödemelerinde oluşmaktadır. Söz konusu faiz ödemelerinin iç borç karşılığı mı yoksa dış borç karşılığı mı oldeuğunun önemi büyüktür. Eğer dış borçla yapılıyorsa gelir dağılımını bozucu etkisinin yanında dışarıya kaynak tranferini doğurmaktadır. 16

17 K AMU HARCAMALARı Kamu harcamaları toplamı değişmezken, toplam içerisinde cari harcamaların artması/azalması, devletin üretilen mal ve hizmet ile emeğe talebinin arttığını/azaldığını gösterir. Toplam harcama değişmezken ulaşım, iletişim ve enerji gibi altyapı harcamalarının artması uzun dönemde büyümeyi olumlu etkileyecektir. Yine toplam harcama değişmezken transferlerin artması devletin karşılıksız harcama yaptığını gösterecektir. 17

18 H ARCAMALARıN ANALIZINDE DIKKAT EDILECEK HUSUSLAR Ancak Kamu Harcamaları analiz edilirken; Harcamaların Nominal büyüklüğü yanıltabileceğinden, reel büyüklükler kullanılmalıdır. Reel rakamların ülkeler veya dönemler arası karşılaştılmasında kişibaşı reel harcamalar kullanılmalıdır. Çünkü nüfusun harcamalar üzerinde etkisi bulunmaktadır. Bütçe büyüklüğü yanında, bütçenin alt kalemlerinin gösterilemesi, bize devletin ekonomiye müdahalesi konusunda bilgi verir. 18

19 K AMU HARCAMA / GSYıH OECD ÜLKELER 1960198019902000200520092010 ABD2731.437.134.236.642.242.3 İngiltere32.24242.444.944.751.250 Kanada28.64342.441.139.344.143.8 Fransa34.646.149.451.65456.256,2 Almanya32.447.943.645.146.947.546.7 İtalya30.142.152.946.148.351.850.6 İsveç3160.161.357.756.652.949.5 Yunanistan*******39.140.737.552.949.5 Kore*** 2020.823.930.430.9 OECD Avrupa Ort. 27.648.650.446.147.350.950.5 19

20 K AMU H ARCAMA BÜYÜKLÜKLERI Tablodan görüldüğü üzere OECD ülkelerinde 1960’lardan Kamu Har. Payının arttığı görülmektedir. Ülkeler arasında farklılıklar olmakla birlikte, kamu sektörünün payının 1/3 ile ½ arasında değiştiği görülmektedir. Bunun temelinde sosyal refah tipi devletlerin bütçelerinde eğitim, sağlık ve diğer sosyal yardımların önemli bir yer tutmasında ileri geldiği söylenebilir. Küreselleşme ve liberal devlet anlayışının gereği kamu kesimini payının küçülmesi gerektiği görüşünün hakim olduğu 1980’den sonra bile ciddi bir düşüş olmamıştır. 1980-2005 yılı karşılaştırmalarında OECD Avrupa ort. Sadace %1.3 ve OECD Dünya Ort. İse sadece %2.3 bir azalış olduğu gözlemlenmiştir. 20

21 K AMU H ARCAMA BÜYÜKLÜKLERI Özellikle 2008 mali krizinden sonra kamu harcamaları artış trendine girmiştir. Bu artışın temelinde ise krizin ortaya çıkardığı maliyetleri devletin karşılaması sonucunda ortaya çıkmıştır. Bu dönemlerdeki transfer harcamalarındaki artış ve vergilerdeki düşme etkili olmuştur. Kriz sebebiyle artan işssizlik ve işssizlik sigortası ödemelerindeki artış, durgunluk nedeniyle azalan gelir ve yatırımlar ve sonucunda avalan vergi gelirleri etkili olmuştur. 21

22 K AMU KESIMINıN ISTIHDAMDAKI PAYı Devletin ekonomide kaynak kullanıma ilişkin değerlendirme yapmak üzere kamu istihdamının toplam istihdam içerisindeki payına bakmak gerekir. Ancak ülkeler arası karşılaştırma yaparken ülke nüfusuda göz önünde bulundurulmalıdır. Örneğin nüfusu Türkiye’nin yarısı kadar olan bir ülkede kamu çalışanı sayısı eşitse, Türkiye de kamunun payının daha yüksek olduğu söylenebilr. Türkiye’de toplam istihdam içerisinde kamunu payı yüksek olduğu iddia edilsede çok yüksek değildir. 22

23 K AMU KESIMINDEKI ISTIHDAMıN PAYı İstihdam türü Bakanlık Bağlı kuruluş KİTMahalli İdareler TSKMerkez ve Kamu Bankası Genel toplam Memur2.341.0504.865115.32428.429****2.489.668 Hakim Savcı 15.915******* ***15.915 Sözleşmeli26.03073.4117.669***********107.110 İşçi91.73263.767103.62818.961****339.965 Geçici per.23.220**** 23.220 Askeri per.**** 284.430****284.430 TOPLAM2.624.115142.043226.621284.43061.8773.339.086 Toplam istihdam 24.45625.454 23

24 K AMU PER. T OPLAM ISTIHDAMA ORANı Ülkeİstihdam Oranı 19992009 ABD14.616.4 Kanada17.519.9 Fransa21.329 Almanya12.314 İtalya15.214.3 İspanya15.214.6 Finlandiya24.326.3 Macaristan21.429.3 Türkiye9.113.9 24

25 K AMU PER. T OPLAM ISTIHDAMA ORANı Kamu istihdamının payı ir çok ülkede 1/6 ile ¼ arasında yer almakla birlikte, kamunun istihdamdaki payınında harcamalarda olduğu gibi artış yönlü olduğu dikkat çekicidir. Ancak özellikle Türkiye’de kayıt dışı istihdamda önemli bir boyuttadır. 2014 yılında kayıtdışı istihdam oranı %32.8 ve 2015 yılı kayıtdışı istihdam oranı %32.4 olarak tespit edilmiştir. Aynı dönemde ekeklerde kayıtdışı istihdam %27.2 iken, kadınlarda % 44.6 olarak tespit edilmiştir. 25

26 K AMU K ESIMININ F INANSMANı Kamu harcamalarının büyüklüğü ve bileşimi ile birlikte, bu harcamaların finansman yönetmleride, devletin ekonomideki rolü ve bu rolün sonuçlarına etki eder. Kamu sadece harcama yaparken yada hizmet üretirken değil aynı zamanda harcamalarını finanse ederken de kaynak tahsisisnde etkili olur. Yani kaynak tahsisisi işlevi, hem harcama hem de gelirler ile yürütülür. 26

27 1960198019902000200520082009 ABD2730 29.927.126.124 İngiltere29.939.638.737.235.7 34.3 Kanada2636.141.935.533.432.331 Fransa37.346.148.342.943.943.241.9 Almanya35.2454337.234.837 İsveç32.55663.353.448.946.346.4 Kore******* 23.62426.525.6 Danimarka******* 49.450.848.2 OECD T36.635.234.8*** 27

28 KH ARTıŞıNı AÇıKLAMAYA DÖNÜK YAKLAŞıMLAR Kamu harcamalarının artışını açıklamaya dönük yaklaşımlar; Makro ekonomik, Mikro ekonomik Kamu Tercihi yaklaşımı olmak üzere üç kategoride incelenebilir. 28

29 M AKRO YAKLAŞıMLAR (W AGNER Y AKLAıŞıMı ) Kamu harcamaları 19.yy itibaren sürekli artış seyri içerisinde olmuş ve bunun üzerine ilk ampirik çalışmalar Adolf Wagner tarafından yapılmıştır. Wagner, Engels’in ailelerin gelir düzeyi düştükçe gıda harcamalarına ayırdıkları payın düşeceği tezine dayanan Engels yasasından etkilenmiştir. Ülke zenginleştikçe kamu hizmetlerine olan talebin artacağını ileri sürmüştür. 29

30 W AGNER YASASı Wagner’e göre kamu harcamalarının gelir esnekliği 1’den büyüktür. Yani milli gelirdeki % 1’lik bir artış kamu hacamalarında % 1’den daha büyük bir artışa sebep olmaktadır. Buna göre sanayileşme ile birlikte büyüyen piyasada aktörler arasındaki ilişki boyut değiştirecek ve daha karmaşık bir hal alacaktır. Kentleşme ve bunun ortaya çıkardığı dışsallıklara müdahele zorunluluğu kamu harcamalarını artıracaktır. Yine eğitim, sağlık ve sosyal refah gibi reel harcamaların gelir esnekliği 1’den büyüktür. Yani gelir arttıkça bu kamunun sunmuş olduğu bu hizmetler olan talep artacaktır. Ekonomik büyüme ve gelişmede yine devletin, yol ulaşım ve iletişim gibi ihtiyaçlar harcamalarını artıracaktır. 30

31 W AGNER YASASı Kamu harcama türlerinin reel yada transferlerin herbirinin gelir esnekliği farklıdır. Bu sebeple harcamaların artışı analiz edilirken, sosyal refah devletlerinde sosyal tranfer harcamalarının, kalkınmakta olan devletlerde ise altyapı ve diğer iktisadi transferlerin kamu harcamalarında artışında etkili olduğu unutulmamalıdır. Wagner’den önceki iktisatçılar bu artışların geçici olduğunu savunurken, Wagner sürekliliğini savunmuştur. 31

32 M USGRAVE Musgrave’de benzer bir modeli savunmuş ve kamu harcamalarının artışının demografik faktörler, kentleşme ve sanayileşme gibi sosyal ve iktisadi kalkınmışlık düzeyi ile bağlı olarak açıklanmasını savunmuştur. Kamu harcamalarını sermaye oluşumu, kamu tüketimi ve transfer harcamaları diye ayırmış ve harcamaların kalkınmanın farklı aşamalarında farklı olcağını savunmuştur. Yani kalınmanın ilk aşamalarında altyapı yatırımlarının yoğunluğu nedeniyle sermaye oluşumu ağırlıkta olacaktır. Demografik yapı genç nüfus ağırlıklı ise eğitim, yaşlı nüfus ağırlıklı ise sağlık ve sosyal hizmetler harcamalarda ağırlık kazanacaktır. 32

33 P EACOCK -W ISEMAN Alan Peacock ve Jack Wiseman, İngiltere’deki kamu harcamalarını ile kamu gelirleri arasındaki ilişkiyi incelemişlerdir. Kamu harcamaları Wagner hipotezinde olduğu gibi sürekli artış seyri içesinde değil, sıçramalı olarak artacağı tezini ileri sürmüşlerdir. Bu yüzden sıçramalı artış hipotezi denir. Buna göre seçmenler olağanüstü dönemlerdeki artışları makul görmekteler. 33

34 P EACOCK -W ISEMAN Pecock ve Wiseman olağanüstü dönemlerde ortaya çıkan iki etkiden bahseder. Yer değiştirme etkisi: Olağanaüstü dönemlerde kamu harcamaları sıçrar ve özel harcamalar azalır. İzleme Etkisi: olağanüstü dönemlerde seçmenlerin sosyal olaylara duyarlılıkları nedeniyle, devletin artan harcamalarını ve bunun için vergi salması tepki almaz. Ancak olağanüstülük sona erdiğinde vergiler eski düzeylerine geri gelmez. Buda devletin harcamalarını finase etme ve borçlarını ödemede kolaylık sağlar. 34

35 KH M IKRO Y AKLAŞıM (W ILLIAM B AUMOL Y AKLAŞıMı ) Baumol kamu harcamalarının siyasal karar alma mekanizmasına bağlı olarak, artışın yol açacağı sorunlar üzerinde durmaktadır. Buna göre politikacılar oy maximiasyonu için kamu hizmetlerine olan talebin artması ve dolayısı ile işgücünün kamu kesimine aktarılması kamu kesimini gereğinden fazla büyütecektir. Bu büyüme özel sektör aleyhine olup, dengesiz büyüme olarak adlandırılmaktadır. 35

36 KH M IKRO Y AKLAŞıM (W ILLIAM B AUMOL Y AKLAŞıMı ) Baumol ekonomide sektörleri verimli ve verimsiz sektörler diye ikiye ayırır. Teknonolojiyi daha iyi kullanan özel sektör emek yoğun bir üretim süreci yerine sermaye yoğun bir üretim sürecini tercih ettiği için daha verimlidir. Kamu sektöründe ise siyasi saiklerle emek yoğun üretim tercih edildiğinden maliyetler yüksek ve verimsizdir. Baumol’a göre kamu harcamalarındaki artış verimlilikten kaynaklanan farktan ileri gelmektedir. 36

37 KH ARTıŞA K AMU T ERCIHI Y AKLAŞıMı G.Tullock kamu harcamalarındaki artışı bürokratların davranışlarına bağlamıştır. Kamudaki bürokratik hantallık ve çıkarlarını azamileştirme çabaları kamu hizmetlerinin hantal üretilmesine sebep olur. Niskanen’e göre ise bürokratlar ücret, terfi, prestij, gibi kendi çıkarlarını maksimize etmenin peşindedirler. Nordhaus ise ilk defa Politik Konjonktür Dalgalanmalar teorisini ortaya atmış ve bu teoriye göre hükümetler çıkar sağlamak için seçim dönemlerinde genişletici para ve maliye politikaları uygularlar. Buchanan ise Demokrasiyle yönetilen ülkelerde kamusal karar alma sürecinde politikacı, seçmenler ve bürokratların doğasında olan çıkar ve fayda maksimizasyonu doğrultusunda hareket ederek bütçe dengelerini bozmaktadırlar. 37

38 D IĞER YAKLAŞıMLAR Yukarıda açıklanan yaklaşımların dışında da KH artışını açıklayan yaklaşımlar vardır. Bunlardan özet olarak; Colin Clark Vergilerle karşılanan kamu harcamalarının milli gelirin % 25’ini aşmaması gerektiğini ileri sürmüştür. F.Niti’ye göre de kamu karcamalarında artış vardır ancak sebebi kaynakların büyük kısmının eğitim ve kültür yerine güvenlik ve savunmaya ayrılmasından ileri gelmektedir. Simon Kuznets’de sanayileşmiş batı ülkelerindeki kamu harcamalarının artış nedeni sosyal refah harcamaları ve savunma harcamalarındaki artışa bağlanmıştır. 38

39 D IĞER YAKLAŞıMLAR Hugh Dalton’a göre kamu harcamaları, savunma harcamalarından dolayı artmakta bu sebeple bu harcamalardan kısıntıya gidilmelidir. J.Tınbergen ise Kamu kesiminin varlığının piyasa sistemine engel olmayacağını düşünmekte ve ekonomide en azından milli savunma hizmetleri gibi kamusal hizmetleri üreten kamu kesimi olduğundan bu harcamalar nedeniyle artmaktadır. 39

40 KH A RTıŞ NEDENLERI Savaşların finasmanı Sosyal harcamalardaki artış Ekonomik büyüme Nüfus artışı Kötü kamu yönetimleri Teknolojik gelişmeler Türkiye’de KH artış nedenleri ise Bakanlık sayılarındaki artış Fonların genel bütçeden çıkarılması Diğer nedenler 40