AVRUPA’YA GİDEN YOL – MUHASEBE RAPORLAMA VE KURUMSAL GÜÇLENDİRME PROGRAMI Denetim Mesleğinin Kamu Gözetimi David DEVLIN Başkan 1

Kamu Gözetimi neden gündemde? Kamu gözetiminin gündemde olmasının iki temel sebebi var : Kamu Çıkarı  Kendi kendi düzenleyen bir özel kuruluş tek başına finansal raporlama veya denetim ile ilgili standartların onaylanması gibi kamu çıkarı ile ilgili dorumlulukları üstlenebilir mi? Güvenilebilirlik  Denetim mesleği, kazaları önlemek için gerekli yapıların mevcut olduğunu nasıl gösterebilir?  Kendi kendini düzenleyen bir kuruluş, kamunun herhangi bir katılımı olmadan güvenilir ve etkin bir disipline sahip bir kuruluş olabilir mi? 2

Kamu Gözetimi- Nedir?  Kamu yönetmeliklerinin ve mesleki standartların yasal deneyim mesleği tarafından uygulanmasını denetleyecek ve gözetleyecek bir kuruluş veya sistem.  Kamu veya diğer (örneğin menkul kıymetler) düzenleyicilerden ayrıdır ve görevi kontrol değil gözetimdir  “ …. düzenleyiciler kamu çıkarını temsil eden bir vekil olabilir, ancak … kamu gözetimi aynı zamanda ilgili diğer tarafların potansiyel rollerini de dikkate almalıdır. Hiçbir denetleyici veya ilgili taraf, bu çeşitli çıkarları yeterli bir şekilde yansıtacak yeterince geniş bir kapsama tek başına sahip değildir …” (Avrupa Komisyonu Bildirisi, 21 Mayıs 2003) 8

Meslek ve Kamu Çıkarı  Serbest rekabet ile tüketicilerin korunması arasındaki çatışma potansiyeli  Bazıları, teknik standartların ve etik kuralların anti- rekabetçi etkileri etkileri olabileceğini savunmaktadır  Sunulan hizmetlere duyulan güveni korumak, hizmetlerin kalitesini ve kullanıcıların anlayışını sağlamaya yönelik önlemler gerektirir.  Denetim fonksiyonu belirli özelliklere sahiptir: yüksek derecede kamu çıkarı içeren finansal raporlama zincirinde temel bir güvenilirlik unsurudur 4

Meslek ve Kamu Çıkarı  Aşağıdakiler arasında uygun bir denge kurulmalıdır :  Muhasebe ve denetimin teknik yönlerini doğru bir şekilde anlamak için en iyi konumdaki meslek uzmanlarının kendi kendini düzenlemesi, ve  Piyasada dengesizlikleri gidermeyi ve daha geniş sosyal ve ekonomik hedeflere ulaşmayı amaçlayan kamu düzenlemesi  İki kavram birbirinden ayrılmalıdır ve ayrı ayrı değerlendirilmelidir:  Standart belirleme  Standartların uygulanması 5

Meslek ve Kamu Çıkarı Kamu gözetimi üzerindeki tartışmalar yeni değil (1985 OECD Raporu); 2000 yılındaki şirket skandalları ve ABD’deki Sarbanes-Oxley Kanunu ile gündeme gelmiştir.  2000 yılında, Avrupa Birliği yasal denetim için kalite güvencesi hakkında bir Tavsiye’yi onaylamıştır – asgari yükümlülükler  2002 yılında, IOSCO denetçilerin gözetimi ile ilgili ilkelerini yayınladı  2005 yılında, Avrupa Birliği kamu gözetimi ile ilgili bir bölüm de içeren yasal denetim ile ilgili 8. Direktifi onayladı Bu sunum son iki düzenlemeyi karşılaştırmaktadır 6

IOSCO İLKELERİ Muhasebe mesleğinin ve bağımsız denetimin etkin gözetimi, finansal raporlama sürecinin güvenilirliği ve bütünlüğü bakımından çok önemlidir yılında, Uluslararası Menkul Kıymetler Düzenleme Kurumları Teşkilatı’nın (IOSCO) Teknik Komitesi, hisseleri sermaye piyasalarında halka açık bir şekilde işlem gören şirketlerin mali tablolarını denetleyen denetim firmalarının ve denetçilerin gözetimi ile ilgili altı genel ilke geliştirmiştir. 7

IOSCO İLKELERİ 1.Denetçilerin, denetim yapmak için lisans almadan önce uygun niteliklere ve yetkinliğe sahip olmasını ve mesleki yetkinliğini sürdürmesini gerekli kılacak bir mekanizma. Uygun niteliklerin ve yetkinliğin devam ettirilmemesi halinde, halka açık şirketlerin denetimini yapma yetkilerini geri çekecek bir mekanizma da olmalıdır. 2.Denetçilerin hem gerçekte hem de görünürde denetledikleri kuruluşlardan bağımsız olmalarını gerektirecek bir mekanizma. Etkili standartlar, düzenli değerlendirmeler ve düzenleyici gözetimi genellikle bağımsızlığın korunması olasılığını arttırır. 9

IOSCO İLKELERİ 3.Kamu çıkarına hareket eden bir kuruluşun, denetimin, bağımsızlığın ve ilgili ülkede kullanılan etik standartların kalitesini ve uygulanmasını ve denetim kalitesi kontrol ortamlarını gözetmesini sağlayacak bir mekanizma olmalıdır. 4.Denetçilerin, denetim mesleğinden bağımsız olan veya gözetim kuruluşu olarak bir mesleki kuruluş faaliyet gösteriyorsa, bağımsız bir kuruluş tarafından gözetilen bir denetçi gözetim kuruluşunun disiplinine tabi olmasını gerektirecek bir mekanizma olmalıdır. 10

IOSCO İLKELERİ  (4’ün devamı) Böyle bir gözetim kuruluşlu;  Kamu çıkarına faaliyet göstermelidir, ve  uygun üyelerden oluşmalıdır,  Sorumluluk ve yetkiler ile ilgili yeterli bir tüzüğe sahip olmalıdır,  Bu sorumlulukları yerine getirebilmek için, denetim mesleğinin kontrolü altında olmayan yeterli kaynağa sahip olmalıdır. 11

IOSCO İLKELERİ 5.Bir denetçi gözetim kuruluşu; tespit ettiği sorunları gidermeye yönelik olarak önlem alma ve gerektiğinde denetçiler ve denetim firmalarına yaptırım uygulamak amacıyla disiplin kovuşturmaları başlatma ve\veya yürütme yetkisine sahip olmalıdır. 6.Sınır ötesinde faaliyet gösteren veya kote edilen şirketlerle ilgili olarak, IOSCO üyeleri doğrudan veya kendi ülkelerindeki denetçi gözetim kuruluşu aracılığıyla birbirlerine sorunların incelenmesinde veya araştırılmasında mümkün olan tüm yardımları sağlamaya teşvik edilmektedir. 12

IOSCO İLKELERİ IOSCO 2004 yılında bir anket düzenlemiş ve aşağıdaki sonuçlara ulaşmıştır:  Çoğu ülkede, denetçilerin doğrudan gözetimini sağlamak üzere kurulmuş resmi kuruluşlar bulunmaktadır, ancak yetkiler, sorumluluklar, finansman kaynağı, faaliyet seviyesi, meslekten bağımsızlık derecesi ve kamunun katılımı gibi bakımlardan bu kuruluşların özellikleri birbirlerinden büyük ölçüde farklılık göstermektedir.  Çoğu ülkede, denetim performansı ve mesleki etik ve disiplin önlemleri ile ilgili incelemeler, denetim mesleği içerisindeki kuruluşlara veya bireylere danışma veya onların onayını alma zorunluluğu olmaksızın gözetim kuruluşu tarafından gerçekleştirilmektedir. 13

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi Avrupa Birliği, kısa bir süre önce Yasal Denetim ile ilgili yeni bir Direktif kabul etmiştir. AB Üye devletleri, bu yeni kuralları 2008 yılından önce kendi mevzuatlarına dahil etmek zorundadır (Resmi Gazete’de yayınlandıktan 24 ay sonra). Bu Direktif, kamu gözetimi de dahil olmak üzere yasal denetimin düzenlenmesi konusunda kapsamlı bir sistem getirmektedir. 14

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi  Yasal Denetim ile ilgili Direktif kamu gözetimine ilişin aşağıdaki hükümleri içermektedir:  İlkeler (Madde 31)  Topluluk seviyesinde kamu gözetim sistemleri arasında işbirliği (Madde 32)  Üye Devletler arasında düzenleyici hükümlerin karşılıklı kabulü (Madde 33)  Üçüncü ülkelerin yetkili mercileri ile işbirliği (Madde 47) 15

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi  Tüm AB Üye Devletlerinde, yasal denetçiler ve denetim firmaları için etkili bir kamu gözetim sistemi olmalıdır.  Bu sistem, sadece hisseleri halka açık olarak işlem gören firmaların mali tablolarını denetleyen denetçileri değil, tüm denetçileri kapsamalıdır.  Sistem, halka açık kuruluşların denetimi ile diğerlerinin denetimi arasında bazı farklılıklar getirebilir. 16

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi  Direktif, “kamu gözetim sistemi” ifadesini kullanmaktadır.  Tek bir kuruluş veya kurul olmasını gerektirmemektedir: bu sistem farklı şekillere veya seviyelere sahip olabilir.  Kamu gözetimi, farklı tür sorumluluklar için farklı seviyelerde kamu katılımı içerebilir (örneğin tescil / standart belirleme / kalite güvencesi / inceleme ve disiplin) 17

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi  Kamu gözetim sistemi, meslekte aktif olarak faaliyet göstermeyenler tarafından yönetilmelidir.  Meslekte aktif olarak faaliyet göstermeyenler, denetim ile ilgili alanlarda bilgi sahibi olmalıdır.  Azınlık oluşturacak sayıda meslekte aktif olarak faaliyet gösterenler kabul edilebilir.  İlgili kişiler, bağımsız ve şeffaf bir aday gösterme prosedürünün sonucunda seçilmelidir Kaynaklar yeterli olmalıdır ve denetçilerin etkisinden bağımsız olmalıdır. 18

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi Kamu gözetim sistemi, aşağıdaki unsurların gözetiminde en üst derece sorumluluğu taşımalıdır: a)Yasal denetçilerin ve denetim firmalarının onayı ve tescili, ve b)Etik kuralları ve denetim firmalarının ve denetimin iç kalite kontrolü ile ilgili standartların kabul edilmesi, ve c)Sürekli eğitim, kalite güvencesi, ve d)Soruşturma ve disiplin sistemleri. 19

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi  Kamu gözetim sistemi, gerektiğinde yasal denetçiler ve denetim firmaları üzerinde inceleme yapma ve gerekli önlemleri alma hakkına sahip olmalıdır.  Kamu gözetim sistemi şeffaf olmalıdır. Buna yıllık çalışma programlarının ve faaliyet raporlarının yayınlanması da dahildir. 20

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi Düzenleyici hükümlerin karşılıklı tanınması  Karşılıklılık koşuluna bağlı olarak, bir Üye Devlet’in yetkili mercileri, bir üçüncü ülke denetçisini yasal denetçi olarak onaylayabilir ve tescil edebilir  Tescil edilen üçüncü ülke denetçileri ve denetim kuruluşları yerel gözetim sistemine, kalite güvencesi sistemine ve inceleme ve yaptırımlara tabidir.  Karşılıklılık esasına dayalı olarak, AB Üye Devletleri eğer üçüncü ülke denetçileri eşdeğer yükümlülükleri karşılayan bir üçüncü ülkedeki kamu gözetimi, kalite güvencesi ve soruşturma ve yaptırım sistemlerine tabilerse, bu yükümlülüğü uygulamayabilir veya değiştirebilir. 21

Yasal Denetim ile İlgili AB Direktifi Kamu gözetim sistemleri arasında işbirliği  AB’de, Üye devletler, düzenleyici hükümlerin gözetim sistemleri arasında topluluk seviyesinde etkili bir işbirliği yapmasını sağlar  Üçüncü ülkelerin yetkili mercileri ile işbirliği de mümkündür.  Amaç, soruşturmaları mümkün kılmak, ve sistemlerin denkliği kabul edildiğinde ve sıkı koşullar altında, denetim çalışma belgelerinin veya yasal denetçiler veya denetim firmaları tarafından tutulan diğer belgelerin onlara aktarılmasına olanak tanımaktır. 22

Sonuçlar 1.Denetim kuruluşlarının kamu gözetimi altında olması, finansal raporlamanın güvenilirliğini arttırır 2.AB’de kamu gözetimi tüm denetçileri kapsar; ABD’de sadece büyük çaplı denetimleri kapsar 3.Farklı gözetim faaliyetleri için farklı sistemler geçerlidir; ancak (a) gözetim devletten ayrıdır, ve (b) nihai sorumluluk çoğunlukta olan meslekte aktif olarak faaliyet göstermeyenlerdedir. 4.Özellikle bu sistemlerin denkliklerini değerlendirmek ve sınır ötesi davaları soruşturmak için gözetim sistemlerinin koordinasyonu gereklidir. 23